命题4:一个社会的差异越大,则巩固民主制度就越艰难。
与具有同一性的社会相比,在多种族和多文化的社会里巩固民主制度要艰难得多。正如Huntington所指出的,"社会越复杂和差异越大,政治社区的成就与维持就越依赖于政治机构的运行"(1968:9)。因此,与一个全体人民把自己看成是同一个社区的成员的社会相比,一个多种族、多文化社会的政府建设所面临的挑战要更为严峻。当政府建设不太成功的情况下,在人民中间就丧失了J.S. Mill所称的"同胞情感"(1958:230)。当大多数人口不愿作为其政府建于其上的社区的一部分时,制定民主准则、惯例和制度的问题同Linz & Stepan所称的"政府状态问题"(1996)相比便退居次要地位。政府状态问题的存在可能会以两种方式破坏民主强化的进程。第一,为解决政府状态问题,新建立的民主化体制必须要作出巨大的努力来培育民族统一性,这就不可避免地要从其巩固民主的艰苦努力方面转移出大量的稀有资源和宝贵精力(Kuzio et al. 1999: 6-7)。第二,"解决政府状态问题的某些手段内在地与民主精神不一致"(1996: 29)。13
命题5:国家越大,则巩固民主制度就越艰难。
这一命题与前一命题部分相关。根据统计学,人口众多必然会带来更大的差异性:社会越大,它就越有可能包含更多的宗教、人种、民族和语言群体,这就增加了治理的难度。除了差异性问题,大国还有可能面临垂直融合与水平协调等一系列问题,这就进一步降低了政府的有效性。的确,现有的经验证据表明,治理的质量与国家的大小密切相关(Treisman 2000)。所以,大国民主制度的巩固要相对困难得多。14
命题6:稳定的民主制度在古老的国家中要比在新兴的国家中更容易形成。
一个国家存在的时间越长,就越有可能在培养国家忠诚方面取得成功。反之,新兴的国家则很可能面临国家建设方面的挑战,除非在一个国家中只有一个文化近乎统一的民族。这种民族和国家之间近乎完美的一致性在新独立的国家中是十分罕见的,尤其是那些非洲国家更是如此。无论是从逻辑上还是从经验上来讲,一个新兴国家在能够解决民族统一性问题之前,几乎不可能建立并巩固民主制度。但是,如果赋予国家建设以优先权,那么至少在目前,不仅民主不可能出现,就是出现了也不可能稳定(Linz & Stepan 1996)。即使新兴国家马上选择民主化和民族统一国家的道路,其巩固民主的机会也要比相应的古老国家小得多,因为前者将随时要面对后者在相当长的历史时期内不断解决这些困难所付出的昂贵代价问题(Huntington 1968: 397)。这就说明了为什么在今天的世界上大多数稳定的民主制度依然属于那些在第一次民主化浪潮中出现的国家。
五. 启示
本文的核心论据就是:没有一个有效的政府,就不可能有稳定的民主制度。如果我们的基本观点是正确的,那么对于那些民主改革者来说,无论是有意还是无意地在民主化的进程中破坏或削弱政府机构的作用都无异于"自杀",尤其是在那些政府根本不存在或极端脆弱以至于无法实行民主化的国家中更是如此。当然,在民主过渡期间,行使政府权力的方式必须改变,但政府权力本身却不应被削弱。民主改革者不应一味地试图限制政府的权力,而是应该更加努力地在原来属于空白的领域建立起新的全国性政府机构,在原来薄弱的部门进一步加强政府的能力。
对于民主改革家来说,还应该在研究民主过渡和民主强化的同时更多地关注政府建设问题,这是出于另外三个方面的原因。首先,凡是缺乏政府有效性--稳定的民主制度的先决条件--的地方,都不能通过民主实践本身作为补充的手段(Emerson 1966: 7),而是必须通过特别的努力来加强政府的能力。其次,与其他类型的体制相比,民主体制可能需要一个更有效的政府作为其基础,因为这样的体制往往允许更多的社会力量参与政治竞争。非民主体制或许能够在政府建设的低水平上维持下来,而一种发挥作用且持续稳定的民主制度却只有在存在一套有效的政府机构的情况下才有可能生存,否则,它就无法面对由于自由化和民主化而带来的新的挑战。最后,民主化的过程会释放出各种力量,而这些力量往往会对体制本身造成巨大的压力。例如,极权主义的垮台会引发领土的分裂;公众对政府的信任度会在新的政治环境中骤然暴跌;不断上升的期望值会压得政府喘不过气来,远远超出其应对能力;原执政党地位的动摇会使政府和社会陷入混乱,因而形成权力真空;争取更广泛基础上统一(公民权利扩大的结果)的呼声会使原来处于朦胧状态的地区、种族、阶级和宗教矛盾趋于明朗化,有时还会引起反抗(Przeworski 1995)。 (黄福武 译)
参考文献:略
注释:
1 2000年6月26至27日两天,在华沙举行的一次庆祝民主扩张大会上,作为大会举办者之一的美国国务院曾声称:"民主政治赢得了最后的胜利。"国务院认为,在过去的四分之一世纪里,世界经历了"一场深刻的民主革命"。目前,在现有的192个国家中,有120个国家已经实行民主选举制度,占世界总人口的80%。
2 根据Linz和Stepan(1996)的理论,除了国民社会,还必须同时具备其他四个互相联系、相辅相成的条件,以便通过一种民主制度将其融合在一起。这四个条件是:政治社会、法律准则、政府官僚和经济社会。
3 本研究的目的具有很强的针对性。由于重点论述的是政府有效性与民主的关系问题,本文既无意解释为什么某些国家的政府建设比其他国家更为成功,亦不愿涉及如何才能加强政府权力的问题。
4 关于非民主政治体制的分类,可参见Linz & Stepan(1996)及Brooker(2000)。
5 所谓物质力量的垄断当然是一种理想的假设。在任何一个国家中,其政府不可能在实际上完全垄断力量的使用。当然,也有为数不多的国家实施一种合法的垄断,但这种垄断是针对大多数人民认为政府应该享有垄断权而言的。
6 关于法国在这方面的例证,可参见Weber(1976)。
7 在英语及所有其他的欧洲语言中,"统计学"一词大约出现于1800年稍前一点,意为"关于政府的数据"(Mann 1993: 361)。
8 为何在全世界许多领土上并未出现这样的政府,其中的原因是多种多样的。对于这个问题,我们显然无法在这篇短文中予以讨论。如前文所述,本文的重点旨在探讨政府的有效性与民主之间的关系。
9 国民社会中的行为者既有好人也有坏人。某些人可能为高尚的目标而奋斗,但大多数只不过属于目的单一的群体,往往为追求狭隘的个人利益而忙碌。后一种人的大量增加"将阻碍代议机构的正常运转,并逐步歪曲政策方向,使之更有利于富人和老关系户,或者说得更白一些,即'业'内人士"(Carothers 1999)。不仅如此,当制度环境并不理想的情况下,一个强大的国民社会甚至无法保护现有的民主制度,更谈不上建立和巩固新的民主制度(Berman 1997)。
10 然而,Weil(1989)认为,政府的糟糕政绩虽然会造成信誉危机,但不大可能引发权力危机或直接摈弃民主制度。
11 Pierre du Toit(2001)指出,"在1994年南非的'奇迹过渡'即将结束时,由于受到积极思维的冲击,我们曾一度对民主强化进程的前景非常乐观。但是,从此之后,似乎许多事情都出了问题,而其中大部分都与政府机构的政绩有关,尤其与那些负责提供公共安全的部门有关。"
12 限于篇幅,我们甚至无法用最基本的方式来验证这些命题。
13 1971年,Dahl的研究进一步证实,亚文化多元化的程度越高,则一种政治体制就越难以实现民主,可以说基本如此。在他所研究的114个政体中,有58%的亚文化属于低程度的多元化,36%属于中等程度的多元化,而只有15%属于市场多元化的是多头政治或近于多头政治(1971:110-111)。
14 Dahl & Tufte(1973)和Diamond(1999: 117-160)发现,在非常小的国家里,[稳定的民主制度的]发生率要高出很多。另一项研究表明,就民主过渡预计的发生率而言,小国要远远高于大国。有趣的是,如果一个国家既不太大同时又是岛国,则预计其成为民主国家的发生率甚至还要高(Ott 1995)。这一点很说明问题,因为统治一个由于自然原因而免遭外国入侵的小岛总是要相对容易一些。或许,我们应该提出一个相关的命题:在那些治理能力受到的挑战较少的国家里,发展和巩固民主体制要相对容易一些。
文章来源:「人文与社会」(2009年2月9日)
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