杰亮

【编贴者按】主要作者:王绍光，1954年生于武汉。1982年北京大学法学学士。1984年美国康乃尔大学政治学硕士。1990年获康乃尔大学政治学博士。。1990年至2000年在美国耶鲁大学政治系任教。现为香港中文大学政治与公共行政系教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授。《The China Review》主编。出版有《理性与疯狂：文化大革命中的群众》(牛津大学出版社，1993)、《挑战市场神话》(牛津大学出版社，1997)、《分权的底限》(计划出版社，1997)、《多元与统一：第三部门国际比较研究》(浙江人民出版社，1999)、《左脑的思考》(天津人民出版社，2002)、《美国进步时代的启示》 (中国财政经济出版社，2002)等专著。1993年，王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》，推动了中国分税制的改革，时称"王胡报告"。并撰文研究城镇医疗的不平等，提出"毛泽东时代的中国坚持着平等主义的原则，自从解放以后，政府一直在致力建立一套廉价的、惠及所有居民的基本医疗服务体系。到1970年代末，全体城镇居民和大部分农村居民都能够获得基本医疗保障等，致力于中国政治的本土化研究。王绍光认为:中国的现实问题这么多，只要不是从概念出发，而是从实践出发，我们就会发现很多有价值的研究领域，也会拓展我们的研究视野。比如很多人认为中国只有经济体制改革，没有政治体制改革，这个观点的得出源于其关于政治体制改革的定义非常狭窄，其只把是否实现竞争性选举作为政治体制改革的标准。而我认为政治体制改革的标准不在于是否发生竞争性选举，而在于是否发生权力分布的变化。如果权力分布有变化，那就是政治体制改革，这样就不存在改革与否的问题，而是要往哪改的问题。

目录
(1)打开政治学研究的空间(第1－第3楼)
(2)有效的政府与民主(第4－第12楼)
(3)中国大陆关于政治学本土化的思考(第13－第23楼)

打开政治学研究的空间

作者:王绍光

政治学研究存在的问题

孙麾：中国政治学由于历史和现实的原因，似乎一直没有找到适合的研究思路，大多数学者只拘泥于民主、自由等概念史的研究，这些研究又往往受西方影响很大，其中缺乏对中国政治经验的总结，您一贯强调中国政治学的本土化研究，能不能找到适合的研究思路或提一些有启发性的建议。

王绍光：2008年夏天开过一个关于人文社会科学30年的会，我在会上发言就谈改革开放30年的政治学。在"文革"前很长时间我国基本上没有专门搞政治学研究的，解放前做政治学研究的老先生都分在法律系。改革开放30年，政治学研究也经历了几个阶段，最初是传统的马克思主义政治理论，到20世纪80年代初期和中期开始引进和介绍西方的政治学理论，从90年代以后开始出现专门研究中国问题的政治学著作。我在那个会上以王沪宁为例，作为学者他是比较早进入政治学界的，我把他的所有文章拿出来分析，他在20世纪80年代初到90年代初基本上是介绍西方政治学，到1992年，开始转向研究中国问题，从这也可以看出中国政治学在上世纪90年代开始获得新生。

孙麾：这也许是有代表性的一种研究路程和研究走向，但从中我们确实可以寻找到中国政治学研究进程的发展脉络。接下来我们谈谈政治学研究存在的问题。

王绍光：改革开放30年，国内政治学研究取得了很大进展，但也存在一些问题。其中一个最大的问题就是盲目拿本土实践与西方概念接轨，抓住一个概念就泛泛而论，谈到一个具体问题，就只谈观点没有论证过程。最近几年，实证研究在政治学领域获得了一定的发展，这是一个进步，但也仍然存在问题。实证方面比方说关于村民选举、市民社会的研究非常多，但大多是在赶时髦，一个论题出来，大家觉得有兴趣，就一拥而上，中间没有积累，重复性比较大，对关键的概念没有进行认真辨析拿来便用。比如说农村出现乡镇长直接选举就叫它民主，认为选举越直接就越民主，这其实是很片面的看法。这其中关键的问题就是对民主的理解不全面，对于西方民主存在的问题以及西方一些批判选举型民主的理论，国内学者的了解不是很多。事实上，不少类型的选举是存在严重问题的。比如说在一个100人的村子里进行海选，大家爱选谁选谁，100个人都是选举人和被选举人，谁得票多就当选，这看起来是最民主的，但其实却是最容易操纵的，因为100个人中每个人都是候选人，在这种情况下，也许你只要收买5、6个人，就可以比其他人得票多而当选。所以说认为海选就一定是民主，是不全面的看法。

孙麾：在您看来，这是不是说我们对西方政治学一些概念的理解是似是而非的？

王绍光：这个问题值得思考，我认为其中最大的误区在于照搬西方的概念，认为民主就是选举。我们很多政治学的概念都是不假思索从国外拿过来就用，其中就包括公民社会、自由、民主、法治、宪政等概念。我在1991年曾写过一篇关于公民社会反思的文章，当时全世界都在谈公民社会好，人们都认为公民社会是个好东西。所谓公民社会，就是和政府没有关系的民间组织。但民间组织都是好的吗？三合会是与政府没有什么关系的民间组织，塔利班也是和政府没有什么关系的民间组织，这些组织都是好的吗？那时我就想，在阶级社会，工人有组织，资本家也有组织，认为所有组织都是好的，这是不合逻辑的。但当时大部分中国学者就是认为，只要有民间社会就是好的。这种观点的出现，是因为他们不了解第三世界的情况，只了解第一世界的文献，西方国家说好，他们就跟着说好。

孙麾：借鉴西方的一些学术研究范式和经验，是有必要的，但不能当标签来用。

王绍光：是的。如果他们了解一下第三世界的非政府组织，就会发现问题非常多，很多非政府组织都是受国外操纵的，它们的资金来源于发达国家的政府或发达国家的民间组织，这些发达国家的民间组织往往又是受本国政府资助的，这导致它们关心的议题离国内现实比较远。美国政府拿钱给一个第三世界国家的民间组织，它的前提就是促进美式"民主"、"自由"，但这个国家最大的问题可能是缺水、缺粮食，然而民间组织却不研究这些问题。还有一个问题，就是由于你申请资助得用英文，这样不会英文的民间组织就根本拿不到钱，这导致民间组织精英化，真正草根的民间组织根本得不到资助。事实上，很多第三世界国家的民间组织对其国内没有什么帮助，但由于我们国内只是从西方主流的思想去介绍民间组织，因而得出的观点很片面。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-11 10:05 编辑 ]

杰亮

孙麾：最近学界关于民主问题的讨论又非常热烈，一些学者直接把民主与普世价值相提并论，这似乎已超出了学术地讨论概念本身了，那么您对民主问题有什么见解？

王绍光：我最近写了一本小书叫《民主四讲》，我在书中谈到，尽管民主已有2500多年的历史，但民主真正获得不可争辩的正面评价，是20世纪以后的事。是什么使民主从一个坏东西变成了好东西呢？我发现在民主还没有得到普遍认同时，民主前面很少有修饰词。而随着对民主褒奖的增加，民主前面的修饰词也越来越多，如代议民主、自由民主、多元民主、宪政民主等等。这些修饰词不是可有可无的，它是一个民主无害化的过程。从古希腊到19世纪上半叶的欧洲，社会上层精英一直把民主看做洪水猛兽。有产者担心，一旦允许大众参与政治，穷人势必会利用手中的权力要求剥夺富人的财产。为了保卫自己的财产不受侵犯，有产者竭尽全力阻止民主的出现。19世纪中叶，随着劳工运动伴随的民众民主意识的觉醒，欧洲的精英阶层开始意识到民主潮流难以阻挡，他们迫于形势不得不面对民主潮流且战且退。但他们对自己的底线是十分清楚的，这就是要尽可能地维护私有产权。用在民主前加修饰词的方法来阉割民主、驯化民主是他们对抗民主的主要策略。

孙麾：请具体谈谈。

王绍光：比如，议会民主就是一个对民主概念无害化的过程。议会民主的实质是以代议民主取代参与民主，用少数来取代多数。在有产者看来，如果民主由广大民众直接参与，它便很难驾驭。一旦换成竞选代表，民主就驯服多了。古代民主，不管是雅典还是意大利城邦共和国，选举采用的都是抽签制，每个人当选的机会完全是随机的、均等的。竞选则是拼资源、拼形象、拼口才、拼演技，有利于经济和知识精英分子入围，把穷人、愚人排除在外。议会制度不仅是代议性质，而且往往还与两院制、三权分立并存。不少人以为，两院制、三权分立是民主必不可少的组成部分。其实，这种设计的本意正是为了限制民主。这种制度的经济意义在于，有产精英阶层得以凭借其资源和知识的优势，在必要时获得有利的立法，而不受国会内多数的控制。现行西方代议制民主是资产阶级与工人阶级妥协的产物。现在大家普遍强调民主和选举的关系，认为有竞争性选举就是民主，我认为竞争性选举不是民主，只是选主。西方的竞争性选举是一个成本非常高的活动，我做过一个统计，美国大选花费的增长率从19世纪末开始就大大高于GDP的增长率。2004年美国大选花费了7亿美元，2008年大选花费上升到20多亿美元，这里面被金钱操纵的成分太大了，民主依赖于金钱，这与民主的原意相差太远了。哪怕接受选举就是民主的看法，民主也从"一人一票"演化为"一块钱一票"。还有一种误解，大家普遍认为有选举就是民主国家，没选举就是不民主国家，但你往全世界一看，全世界有选举的国家有120多个，但老百姓真正当家作主的国家没几个，这说明民主和选举没有直接关系。之所以大家都认为民主就是选举，是因为现在大家还在接轨。接轨问题我早就批判过，向别国学习是必要的，但不是照搬，要批判地、有选择地借鉴，按鲁迅先生的说法，要"拿来"。毫无批判地和西方接轨是目前中国政治学研究的最大障碍，这个障碍不清除，中国政治学就很难发展。

当前中国政治学研究的主要障碍

孙麾：很多学者认为中国政治学发展缓慢是因为其发展受到限制。

王绍光：这是中国政治学存在的认识障碍问题。限制肯定是有的，但如果拿限制作借口，认为中国政治学研究的领域和资料有限，因而就不去拓展研究领域，这就是一个认识障碍的问题。中国确实有一些研究受限制的问题，比如要不要用竞争性选举取代现行政治体制的问题，但也有大量没有研究限制的现实问题，却没有人去关注。比如我以前做过一个煤炭安全问题的研究，我做的时候检索到的资料非常有限，这么重要的问题，根本没人关注，关注的人都是做煤炭工作的人，主要是从技术层面分析煤炭安全问题，没有人从体制、制度上去考虑这个问题。我当时的印象是煤炭安全状况越来越糟糕，但通过研究发现，其实还是有进步，国有重点煤矿的安全问题解决得比较好，地方煤矿、乡镇私有煤矿的问题比较大，这完全可以从学理上进行分析。中国还有很多问题，比如食品安全、药品安全问题也没有多少人从政治学角度去做。

孙麾：您谈到了问题的关键。中国的政府学研究无论从学术观念出发还是从现实问题出发，都应该源自现实中的矛盾。中国独有的政治经验目前很大部分还未进入研究者的视野。

王绍光：我曾经和学生说过，中国有很多问题可以研究，国务院可以研究，国务院工作会议可以分析，共产党中央全会可以分析，因为这些领域都有很多已经形成规律性的东西。比如中共中央每一届三中全会都比较重要，这已形成模式，这个模式是值得分析的，每一届三中全会都解决什么问题，这里面大有文章可做。中央常委经常下去搞调研，这是欧美政治体制没有的，这方面的资料都可以公开查到，这种独特的方式与大政方针制定的关系也没有人去研究。中国体制有一个很重要的特点就是动员机制特别强，这么强的动员机制如何起作用，这些也没有人做。我现在有两个博士生，我就让他们去研究中国的动员机制。一个研究危机情况下的动员体制，一个研究日常情况下的动员体制。研究危机动员机制的同学我让他去研究邢台、唐山、汶川三次地震动员机制的延续性和差异性，时代变了，动员机制有哪些变化，有哪些延续性。他现在就在各地档案馆查材料，发现资料非常丰富。所以我说，认为政治学有禁区这种观念本身就是政治学研究的障碍，事实上如果把想法展开，中国不是缺数据，而是数据太多，何况还有档案可查，还有访谈可做，放着大量资料不用，不去做调查研究，把西方的概念体系不假思索拿来就用，好像中国除了研究什么时候有第三党就没有任何值得关注的问题。其实，中国很多我们习以为常的东西，都是我们的制度特色，我个人就非常强调从制度自觉的角度去规划自己的研究方向。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 08:02 编辑 ]

杰亮

以中国自己的方式参与世界政治学重建

孙麾：如何实现您所强调的制度自觉呢？

王绍光：实现制度自觉就要建立以我为主的概念体系，要有制度自信心。费孝通曾经说过中国文化研究要有"文化自觉"和"文化自信"，我认为中国制度研究也应该有"体制自觉"和"体制自信"，这要求我们在用西方概念分析西方或中国问题时一定要有批判的头脑，既要用批判的眼光审视自己，也要用批判的眼光观察世界。要在批判地吸收外来理论的同时，以自信的姿态积极地与各国政治学者对话，力争以我们自己独特的方式参与政治学的重建，将中国人看中国和世界的心得与各国政治研究者共享。只有在全球学者参与对话基础上形成的政治学才可能成为真正的政治科学。简而言之，"体制自觉"和"体制自信"对我们的要求无非是两条：批判地吸收，创造性地思考。长期以来，在研究政治时，我们中国学者已习惯于扮演概念、理论、方法的消费者、进口者的角色。就如马克思说的那样，"他们无法表述自己；他们必须被别人表述。"

孙麾：因此，您认为需要通过制度自觉来实现研究范式的转换。

王绍光：制度自觉要求我们挑战自我，在以后的研究中要有意识地进行自主理论思考，希望不仅能表述自己，还能有朝一日变成概念、方法和理论的生产者和出口者。事实上，中国体制是有很多优点的，这些优点往往被我们忽视，我们习惯去关注我们制度的缺点，我本人过去多年的研究也集中在中国体制的种种问题上。但我想这个体制肯定还是有优点的，否则很难解释建国60年以来、改革开放30年以来取得的成就。很多人认为，改革开放以前30年没有优势，这是不对的，即使在改革前我们GDP的年均增长率也高达6.1%，大大高于世界的平均水平。所以，从总体来讲，我们60年来取得的成就是比较大的，尽管有"文革"那样大的运动，但总的来说国家是平稳发展的，特别是改革开放后社会转型如此迅速却没有引发社会动荡，这在世界历史上也是不多见的。如果说这样的体制没有任何优势，是说不过去的，这里面肯定有很多规律和经验值得研究的，我现在主要从学习机制方面去考虑这个问题，研究中国体制如何自我调节适合不断变化的中国国情。

孙麾：我们从引进、崇拜西方理论，到逐步认识到我们自身政治运作模式的优势，这可以说是中国政治学对世界的贡献。请以您自己的研究为例，谈一谈这方面的治学要点。

王绍光：我本人的研究现在还处在"破"的阶段，希望能够提炼出具有自主性的概念和分析工具。很多人说中国是威权体制，用流行的政权分类法，今日的中国往往被叫做"威权主义国家"。然而问题是，这个标签也适用于清时期、北洋军阀时期、南京政府时期、毛泽东时期和邓小平时期。中国一直在变，但分析其政权性质的概念却从不改变。这样的概念能对政治分析有什么帮助吗？恐怕其唯一的实用价值便是宣传价值，以此衬托出西方的制度是多么优越。我目前正在尝试用适应能力来进行政权划分，有些国家是高适应性体制，有些国家是低适应性体制。中国就是高适应性体制，一个高适应性体制的国家会形成良性发展，不自由会变得自由，不民主会变得民主，如果是低适应性体制，可能会从民主变得不民主。另外对于民主应该是什么，我也在进行探索，我把民主的代表性（democratic representation）分为三部分：责任（responsible）、回应（responsive）和问责（accountable）。西方国家偏重问责就是民主，我认为民主应该和责任与回应的联系更为紧密。这样把民主分解后，可以进行新的政权划分，可以把中国的现实和传统联系起来，可以建构中国的政权划分理论。

孙麾： 感谢您接受采访，希望您的设想能够实现。

王绍光：谢谢。2009年1月到2月份，我会有机会和西方顶尖的学者举行几次对话，他们现在非常希望认识到中国体制的特殊经验，也许在交锋中可能会碰撞出灵感。总而言之，我的观点就是，中国的现实问题这么多，只要不是从概念出发，而是从实践出发，我们就会发现很多有价值的研究领域，也会拓展我们的研究视野。比如很多人认为中国只有经济体制改革，没有政治体制改革，这个观点的得出源于其关于政治体制改革的定义非常狭窄，其只把是否实现竞争性选举作为政治体制改革的标准。而我认为政治体制改革的标准不在于是否发生竞争性选举，而在于是否发生权力分布的变化。如果权力分布有变化，那就是政治体制改革，这样就不存在改革与否的问题，而是要往哪改的问题。

文章来源:《中国社会科学院报》(第27期2009年1月27日)

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 11:17 编辑 ]

杰亮

有效的政府与民主

作者:王绍光

引言

    20世纪80年代末和90年代初，当第三次民主化浪潮（Huntington 1991）开始从欧洲南部和拉丁美洲向东亚、东欧、苏联、撒哈拉以南以及其他地区蔓延时，许多人曾一度对涌动着的"世界性民主革命"浪潮的前景感到非常乐观。现在，十年过去了，这种乐观主义已经有点明日黄花的味道。尽管美国政府一直在宣称"民主政治赢得了最后的胜利"1，但那些曾努力估价第三次浪潮作用的人却认为，现实并不像人们曾经期望的那般美好。在20世纪90年代初似乎日益摆脱了集权统治的近100个国家中，目前只有不到20个国家"明显地有望实现日渐成熟、运转良好的民主制度"（Carothers 2002）。除十数个国家遭受了"民主崩溃"或"民主倒退"（如巴基斯坦、肯尼亚、黎巴嫩、莱索托、尼日尔、秘鲁、塞拉利昂、赞比亚以及几个后苏联国家）之外，大多数的过渡政府似乎都处于戴蒙德所称的"过渡区"（Diamond 1999b）或卡罗瑟斯所说的"灰区"（Carothers 2000）。由于介于完全的独裁专制与稳固的民主制度之间，这一类的政治体制近来贴上了各种各样的新标签，如"准民主"、"形式民主"、"选举民主"、"表面民主"、"假民主"、"弱民主"、"部分民主"、"虚拟民主"（Collier & Levitsky 1997），"非自由民主"（Zakaria 1997）以及"不稳定民主"（Rose & Shin 2001）等等。然而，无论加上什么样的限制性形容词来强调这些体制的特点，都只会造成误导，因为它们大多数根本就算不上是什么民主。  

    为什么有如此多的第三次浪潮中的过渡国家陷入了困境之中呢？或者更一般地说，民主制度在什么样的条件下才能坚持下来并发挥作用呢？这一问题的标准答案通常指的是作为成功地迈入稳定的民主道路的前提的三个关键参数，即相当高的经济发展水平（与之相联系的是诸如高生活水准、高文化程度和庞大而稳定的中产阶级等调整参数）（Lipset 1959； Fukuyama 1993, Barro 1999; Przeworski et al. 2000）、充满活力的国民社会（Putnam 1993; Linz & Stepan 1996）2和强烈雄厚的国民文化（Almond & Verba 1963; Inglehart 1997; Diamond 1999）。毫无疑问，这些参数实际上表征了旧式、稳定的民主制度的特点，但一般而言也正是大多数过渡国家所缺乏的。当然，第三次浪潮所波及的绝大多数国家所缺乏的并不仅仅是这些东西。这些国家目前迫切需要的另一样东西似乎是一个紧凑而有效的政府。
  
    在曾经属于前苏联和前南斯拉夫的大多数国家中，在开始过渡之前根本就没有国家的政府机构。因而它们在获得独立之后，必须要从头开始，首先克服组建政府方面的困难。目前，这些国家正在艰难地前进。对于非洲撒哈拉以南的广大地区来说，虽然那里的国家都有现成的政府，但却往往是松散的、无用的和不稳定的。拉丁美洲国家的状况也好不了多少。它们大多数虽然名义上已经进入了既定的民主过渡阶段，但"政府机构却依旧深深地刻着长期履职不力的糟糕印迹"（Carothers 2002）。在第三世界的其他各国，摆脱集权统治的过渡运动往往表现为一种极端脆弱的政府结构，不可能解决社会所面临的从控制犯罪和腐败到提供基础公共设施（如健康、教育和社会保障）等一系列主要问题。几乎所有政府不谋其政的国家都陷入了"灰区"之中，正在经历着"无效的多元化"或"一元化权力政治"（Carothers 2002）综合征。有意思的是，在第三次浪潮波及的国家中，正是那些似乎并未将其政府建设视为一项主要迫切任务的国家，其民主进程反而取得了很大的进展。它们主要是南欧和中欧以及波罗的海地区的一些国家，当然还有南美和东亚的几个国家。这些国家是：西班牙、葡萄牙、希腊、波兰、匈牙利、捷克共和国、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、乌拉圭、智利和韩国等（Linz & Stepan 1996；Carothers 2002）。

    这一研究成果与对于20世纪80年代末和90年代初风行全世界的民主过渡浪潮产生的错觉形成了强烈的反差。在当时，人们普遍认为，民主意味着小政府，所以民主与政府是互相对立的两个方面。既然政府被视为政治开明的障碍，那么所谓民主化必然导致"非政府化"。为了提高民主继续存在的可能性，人们广泛地认为应该削弱而不是加强政府的能力。所以，在世界上的许多地方，在国内改革家与国际倡导者两股力量的推动下，民主化的发端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制结构和降低政府干预经济和社会的程度。只是在经过了十年的"缩小政府"实验之后，越来越多的改革家才逐渐认识到拥有一个精干的政府的极端重要性。如果想要使民主有效地发挥作用并使这种作用得到巩固，仅仅有一个最小的政府是远远不够的（Grindle 1997）。  

    同样地，过渡理论在重新认识政府之前也走过了一段弯路。在一开始，对第三次民主化的研究几乎完全忽视了政府的作用。当时研究的焦点主要集中在如下一些方面，如怎样才能培育出一个强大的国民社会，怎样让竞选制度化，何种形式的立法-行政关系更为理想，等等。而对于建立一个有效的政府，则或者看成是顺理成章之事，或者认为是毫无意义之举。然而，随着时间的推移，具有民主意识的学者越来越认识到，在第三次浪潮波及的许多国家里，有某些东西被丢掉了。到底是什么东西呢？"简而言之，就是现代政府的基本机构。"（丁学良 2000；Rose & Shin 2001）O'Donnell(1992)第一个提醒我们，民主化的进程取决于政府机构的活力和有效性。后来在20世纪90年代中期，Przeworski（1995）以及Linz & Stepan（1996）都得出了同样的结论：没有一个有效的政府，就不可能有民主。如今，有越来越多的学者赞成拥有一个有效的政府是民主的前提条件这样一种观点（Rose & Shin 2001; Carothers 2002）。对于那些研究非洲(du Toit 1995; Mengisterab & Daddieh 1999)和前苏联各加盟共和国(Holmes 1997; Kuzio, Kravchuk & D'Anieri 1999; Sperling 2000; Kopecky & Mudde 2000)的学者来说，就更坚持这种说法。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 08:20 编辑 ]

杰亮

尽管就有效的政府机构对于成功的民主过渡与强化的必要性已经开始形成新的理论，但对两者之间的确切联系尚未进行系统的研究，所以许多关键性的问题仍然没有明确的答案。开展本课题研究的目的就是要填补这一空白。本文的具体内容如下：第一部分旨在重新阐述民主的概念。鉴于大多数人将民主定义为一种政治体制，所以这一部分主要强调它也是一种公共权力的形式。这样一来，它就需要拥有Michael Mann所称的"基本权力"（Mann 1993: 59-61）。第二部分主要论述政府有效性的概念。除对政府作出定义之外，力求阐明一个有效的现代政府的方方面面。之所以这样做，无非是为了对各个国家的政府有效性进行比较提供一个框架。第三部分致力于回答本文的核心问题：为什么民主在没有一个有效政府的情况下仍然能够发挥作用并持续下去。基于一个有效政府是高质量、可持续民主的前提条件这一科学论证，第四部分推出了六条关于民主过渡与强化过程中有利和不利情况的假设。最后部分是一个简短的小结。本文所述论据的要点是：如果不能建立在政府机构的坚实基础之上，民主就不可能得到发展。3  

   

一． 民主

    1． 作为一种政治体制的民主

    民主是一种政治体制。区别民主与其他各种形式的非民主政治体制的关键在于，民主使得人民能够安排权力关系并因此而控制着统治者，而其他体制却做不到这一点（Shapiro 2001）。420世纪最具影响力的研究权力关系的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)开创的。根据Schumpeter的观点，民主是一种"为作出政治决策而进行的机构管理，在这个过程中，个体获得了通过为人民参加选举而竞争作出决定的权力"（1942：269）。在这样一种政治体制下，统治者受到公民的制约而必须为他们在公共领域的行为负责，但这种制约并非靠直接介入决策过程，而是间接地通过与他们当选代表的竞争与合作完成的（Schmitter & Karl 1993）。  

    作为一种安排权力关系的手段，最低限度的民主必须同时满足两个条件，即Dahl所称的"广泛参与"和"公开竞争"。前者指的是参与程度，或者更准确地说，实际上是指所有成人参加选举和竞争职位的权利。后者则指的是反对的权利，即为那些受到政府政策不利影响的人发表合理的反对意见提供一种制度化的渠道。如果一种政治体制不能同时具有参与的广泛性与政治竞争性，就不能称之为民主。例如，到18世纪末，英国虽然早已拥有一个高度发达的公开竞争机制，但却只允许人口中的极少数人参与政治竞争。因此，尽管出现了竞争多元化，却仍然不能称19世纪的英国为民主社会，因为当时被普遍视为民主制度不可争辩的前提的"一人一票制"并未能实现。在20世纪开始之前，即所有成年公民被赋予选举权并"有权在同一个基本平等的平台上参与控制和评判政府行为"（Dahl 1971:4）之前，英国还算不上是一个现代的政治民主国家。几乎所有的西方民主国家都重复了这条"先公开竞争而后公众参与"的民主之路。反过来说，在某些政治体制下，虽然也允许甚至有时还要求人民参与政治，但却剥夺了他们反对政府政策的权利。这样的体制同样是不民主的，因为如果没有合理的反对意见，人民就不可能控制和评判政府的行为。只有当竞争和参与两方面结合起来时，人民才能真正地摆脱统治。那么，这样的体制才称得上民主。  

    2． 作为一种管理形式的民主

    大多数学者将民主仅仅定义为一种政治体制。我们认为有必要强调的是，民主也是一种政府管理的形式。民主之所以不同于其他的体制形式，就在于其独特的管理方式，但是正如Bagehot (1949:3-4)所指出的那样，每一种政治体制必须获得权力，然后运用权力。换句话说，"必须先有权力，然后才谈得上对它进行限制"（Huntington 1968:8）。如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么不论它采取何种形式，这个国家的人民都不可能从中受益。从这种意义上说，"与政府有关的问题在逻辑上要优先于政治体制方面的问题"（Przeworski 1995: 13）。没有一个有效的政府，任何民主都是毫无意义的(Linz & Stepan 1996:17)。  

    政治体制与政府的分离使我们能够将民主的概念阐述为一种民主制度和政府机构的混合物（Rose & Shin 2001）。前者指的是与民主表现形式的四个阶段即投票前、投票、投票后和选举过程（Shapiro 2001）有关的制度。更详细地说，民主制度包括与公民权相联系的一系列权利与义务、利害关系的组织方法、选举制度、权力分配和监管的安排，等等。民主制度独特的核心任务就是限制权力（Przeworski 1995）。至于政府机构，我们将在下文中讨论。在这里先说明一点，即政府机构的主要目的就是赋予政府以权威，并因此而使政府能够进行统治。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 08:30 编辑 ]

杰亮

在文学作品中，民主化往往被描述为政治体制演化的过程，主要谈论的是制度化竞争的产生，以及如何将竞争的参与范围扩大到曾经被排挤在政治生活之外的群体。将民主同时概念化为一种政治体制和一种管理形式更加清楚地凸显出所谓民主化的真正含义。从这个角度来讲，民主化包含了两个独立的过程：从一个非民主的政治体制向相对民主的政治体制的过渡过程和政府建设或重建的过程（Rose, 333）。同样地，民主强化的概念也需要重新予以考虑。除了"常规性"的民主做法和内在化的民主价值(Linz & Stepan 1996：5)之外，一种强化的民主制度还必须能够有效地统治自身要求拥有主权的全部领土。因此，政府建设（重建）应该是整个民主化和民主强化过程中的一项必不可少的任务。对于第三次浪潮波及的国家而言，在过渡期间破坏或削弱基本的政府权力决非明智之举。无论何时何地，一旦政府的效力受到怀疑，一场管理危机便在所难免；而如果不能得到及时解决，这种管理危机可能最终演变为民主危机。

     

二． 政府的有效性

     由于政府的有效性对民主的过渡与强化至关重要，所以我们专门在这一部分中详细讨论这一问题。   

    何谓政府？按照Weber的理论，政府可以定义为对力量的合法使用实施垄断并在一定的领土内制定规则的一套机构。对物质力量的垄断无疑是政府赖以存在的真正基础，从而赋予政府作出权威的约束性规定以及履行其他职能的权力。5如果没有权力，任何政府都不可能是有效的。     

    当然，权力具有许多表现形式。如果追随Mann(1993)的观点，我们认为有必要区分两种类型的政府权力：专制权力和基本权力。前者指的是政府精英"无须同国民社会群体进行正常的协商"（ Mann 1993：59）就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。这种权力非常宽泛，并且在非民主环境下有时难以节制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本权力则以其有效性来衡量。根据Mann的定义，"基本权力指的是政府实际上能够深入于国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力"（Mann 1986：114）。在今天西方的民主国家中，我们可以看到这种基本权力最为强大的政府，其深入日常生活的能力远远超过了历史上任何国家和当代第三世界国家的政府。其他时代和其他地区的政府相比之下或许更专制和无情一些，但它们也往往在深入人民的社会和经济生活方面遇到巨大的困难。不过，在西方民主国家中，政府的基本权力几乎无处不在，以至于那里的公民甚至难以找到"一块现代政府的基本权力未曾触及的隐匿之地"（Mann 1986：114）。      

    就分析而言，专制权力与基本权力分属于两个独立的政府权力范畴。前者规定了政府的性质（政治体制），而后者则制约着政府的能力和有效性。根据定义，民主化势必削弱政府的专制权力，但在这个过程中，同时间接地破坏政府的基本权力却是不明智的。一个缺少强制的政府并不等于就是一个缺少效力的政府。甚至也可以这样来论证：民主政府或许需要比其他政府形式更多的基本权力，以保证有效地、高能地和持续地发挥作用。     

    凡基本权力明显缺乏的政府，必须着力于建设其基本政府机构并强化其运作能力。文学作品中谈到政府时，"政府建设"往往被模糊地描述为一个政府积累权力的过程。按照我们的理解，所谓政府建设，应该仅仅指的是积累基本权力，而不是专制权力。     

    如上所述引出了本文的两个根本问题：一个政府必须具有哪些特定的基本权力才是有效的？为什么一个有效的政府是可持续民主的前提条件？尽管越来越多的证据表明，政府的有效性是民主的基础，但就我们所知，这些问题并没有得到系统的研究。本部分的以下内容旨在回答第一个问题，而第三个问题则留待下一部分讨论。     

    随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长，所谓政府的有效性显然是一种复杂的、多元的现象。任何一个单一的指标都似乎无法涵盖政府有效性的所有方面。因此，我们需要列明某些关键的政府职能，并通过政府的履职能力来测定各种不同政府的有效性。我们认为，有效的政府有能力履行的六项最重要的职能是（Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978）：  

    （1）对暴力的合法使用实施垄断
    （2）提取资源
    （3）塑造民族统一性和动员群众
    （4）调控社会和经济
    （5）维持政府机构的内部凝聚力
    （6）重新分配资源      

    前两项职能适用于任何政府，包括前现代时期的政府。根据Weber的理论，只要还有个体或群体通过使用或威胁使用物质力量追求其利益，政治权力就会存在。但是，直到有一个政治组织能够垄断物质力量的合法使用以便在一既定的领土上贯彻其命令之后，历史上才出现了政府。甚至前现代时期的政府也是通过建立起常规军队和赋税制度来表征的（Weber 1978I:54-56）。后四项职能是现代统一民族国家的特点，即增加了更广泛意义上的"常规性、标准化、合理化机构"，不仅能够对其公民而且能够在很大的程度上对其管辖区域内发生的所有行为行使职权（Mann 1993:56）。      

    如果一个政府能够顺利地履行如上所有的职能，我们便称它是一个有效的政府；如果一个政府仅能履行其中的某些职能，我们称它是一个无能的政府；而如果一个政府根本不能履行其中的任何职能，我们则可以合理地称它是一个失败的政府。通过对照有效的政府与无能的政府或完全失败的政府之间各自不同的特征，我们就能够确定一个有效的政府必须具备的根本的基础性权力。尽管有效政府的具体表现形式在各个国家之间可能有所不同，但它们却具有某些基本的共性。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 10:32 编辑 ]

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下面就让我们对政府的六项能力稍为详尽地逐一进行讨论。

    1． 对暴力的合法使用实施垄断的能力

    根据Weber的定义，一个国家存在的基本标志就是其国民政府能否表明在其管辖的领土上实行力量垄断的主张。显而易见，对政府来说，力量的垄断只是一种"手段"而不是"目的"。其目的是为了对付外部对国家主权的威胁和内部对社会秩序的威胁。为了达到这一目的，所有的政府都必须建立并部署自己的军事力量和警察力量，前者主要是为了防御可能的外来侵略，而后者则是为了防止、惩罚非正常行为和镇压社会动乱。对于政府权力来说，这一类机构是至关重要的。在这里，我们要强调维持和发展一支职业化的、具有应变能力的、乐于奉献的、纪律严明的和协调统一的警察队伍的重要性。镇压式体制通常被称为"警察国家"，但这实际上是一个错误的标签。事实上，警察在总人口中的比例与自由的程度密切相关。换句话说，这一比例在所谓的"警察国家"中往往偏低，而在所谓的"自由国家"里反而高得多（史天健 2001）。   

    显而易见，如果一个国家的领土被外国军事力量所瓜分，其政府当然不可能再自称为一个有效的政府（例如巴勒斯坦）。同样地，如果几个内部的敌对集团在一个国家中同时并存，并且各自拥有一定规模的暴力组织，那么任何一个集团都不可能对四分五裂的领土实行永久性的控制。凡是出现这种情况的地方，我们便称之为"无政府状态"（例如阿富汗以及安哥拉等许多非洲国家）。      

    2． 提取资源的能力      

    政府对物质力量的垄断并非"无本生意"。为了实现垄断，政府需要"每年从人口的经济活动的产品中提取一定的份额"（Poggi 1990: 66）。因此，早在16世纪，当现代统一民族国家刚刚成形之初，Jean Bodin就已经意识到，"财政手段是政府的神经"(引自Kugler & Domke 1986: 45)。不久之后，Esmund Burke得出了同样的结论："政府的税收就等于政府本身。实际上政府的一切都依赖于它……"(引自Levi 1988: 122)。      

    的确，正如一个人没有血液不能存活一样，一个政府没有税收也不能发挥作用。正是由于资源的可用性，才使得政府能够完成其他的使命。从这种意义上说，一个有效的政府必须具有良好的财政机制。说得更明白一些就是，一个不能生成丰富的资源以实现其政策目标的政府不可能是有效的政府。反过来说，如果一种政治制度能够从社会中提取丰富的资源，然后把这些资源集聚到国库中并用于国家目的，则它必定是有效的。     

    上个世纪以来，政府运作的范围得到了相当大的扩展。为支撑越来越大的政府，国家需要开发生产率更高的提取手段。在过去，政府的收入主要是通过诸如军事侵略和殖民地冒险、出售办公楼、耕地税、垄断企业、社会捐赠甚至利用国家精英的私人财富等机制实现的（Poggi 1978: 97）。如今，"对现代化经济过程中的各个不同阶段和方面进行固定的、非侵犯性税收"已经在很大程度上取代了如上种种效率不高的手段(Poggi 1990: 66)。所以，在西方的民主国家，政府支出在20世纪即使不算太高但也提高了3-5倍就是典型的例证（Poggi 1990: 109-110）。目前，这些国家中的政府支出一般占国内生产总值（GDP）的1/3-1/2，而西方人也已经基本上习惯了政府的这种高税收政策。     

    在其他地方，政府收税的能力在国家之间起伏很大，但普遍都低得很多。在20世纪50年代对第三世界国家进行了一系列的个案研究之后，英国经济学家Nicholas Kaldor得出了如下结论：对于提高政府的财政税收比例问题，并不存在任何内在的障碍。然而，出于多方面的原因，发展中国家大多没有采纳他的建议（Waldner 1999：45）。所以，很久以前在西方发明的经济"良方"在大多数第三世界国家中并未得到认可。     

    3． 塑造民族统一性和动员群众的能力      

    在提取资源能力的支撑下，强制能力是政府权力最基本的内容。但是，仅仅通过强制手段来维持国内的和平，其代价是极其昂贵的。对于任何政治体制，如果要想有效地运作，都必须具有某些共同的特点和共同的价值，在复杂多变的社会中尤其如此。下面首先讨论民族统一性的必要性。      

    在西方政府发展的早期阶段以及在当今的第三世界中，政府是许许多多培养人的忠诚的自治权力中心（家庭、村落、地域、种族集团、宗教组织以及政府）之一。因此，政府强制和提取能力的建设必须要以权力和国民建设的理性化为后盾。前者指的是政治权力的集中化，即以一种单一的、世俗的、国家的权力取代所有传统的家庭、地域、宗教和种族权力(Huntington 1966)。后者则意味着"内部同一性"（Tilly 1975: 661），即"将人民对分散的小部落、小村落或地方小'诸侯'的信仰和忠诚转移到更大的中央政治系统之上，从而营造一种共同的国民忠诚与信仰的文化"(Almond & Powell 1966: 36)。     

    形成一种民族统一性是非常重要的。前苏联、前南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解体，印度尼西亚、斯里兰卡以及许多非洲国家的种族冲突都生动地说明，民族统一性的缺失可以产生强大的离心作用。一旦人口中有一股庞大的势力发觉自己在种族、文化、语言或宗教方面与生活在同一片领土上的其他人群截然不同时，他们就会发动起来建立自己独立的政府或投向其他的政府。     

    显而易见，多种族和多元文化的国家要想赢得并维持各色人口的忠诚往往面临着更大的困难。但是这一相对普遍的现象不应把我们引向如下的结论：种族、文化、宗教或语言特性是原始时代造成的，任何试图在这种多元社会中塑造民族统一性的努力因此都注定是徒劳的。事实上，几乎所有的国家都是在复杂的多元文化、语言、宗教或种族基础上形成的。在某些国家（但并非所有国家）存在着强烈的民族统一性，这一事实本身就意味着这种统一性是可以改变的。所有国家都有一种通过教育以及其他的社会化渠道将一定领土范围内的人口同化为单一民族的倾向。6因此，对民族统一性的形成最为恰当的理解，应该将其视为政府有目的地努力克服社会中的相异性而得到的成果，当然某些外部的历史事件也可能产生过一定的影响作用。尽管一个社会解体之后，那些机会主义政治家或许可以通过激化这类矛盾所造成的小插曲去追求其个人利益，"但这更像是制度上失败的一种结果，而不是造成失败的原因"（Przeworski et al. 1995：21）。

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除了塑造民族统一性之外，政府还要努力塑造其公民的价值与信仰。之所以这样做，是为了进一步降低统治的成本。Emile Durkheim曾一再强调在一个社会中形成一套共同价值和信仰的重要性。他主张，只有当社会中的大多数成员共同享有这样一套核心价值时，才能实现道德上的统一。如果没有这种道德上的统一，任何制度都迟早会堕落下去(Durkheim 1951)。（Ritzen）      

    把人民引向一套共同核心价值，这一目标可以通过一系列的战略手段而得以实现。凡是人民的价值和信仰与政府的导向相一致或产生共鸣的国家，其政府往往更注重于维护和加强社会的凝聚、尊敬和平和之风，以防止出现背离政府的价值和观念取向。而一旦政府与社会的价值取向相背离，政府就可以运用各种手段来改变社会的价值和信仰，使之与自身相一致或产生共鸣（Nordinger 1981: 74-117）。并且不仅如此，各国政府都在努力向儿童灌输某些价值和信仰，以便使这些未来的公民更忠心不二和更奉公守法（Creveld 1999: 210-217）。     

    一旦政府所拥有的价值和象征在整个社会中成为广泛认可、毫无异议的价值和象征，那么政府就可以轻而易举地用这些价值和象征把自己的权力行为包装起来。这样一来，公民就会感到有义务遵守政府的政策（Poggi 1978:101）。      

    倘若政府不能塑造出自己的民族统一性并将官方的价值体系贯彻到群众中去，则这样的政府就不可能是有效的。因为在这样的情况下，大量的或更多的资源和力量将不得不转过头来同离心势力作斗争，压制异端邪说，以及镇压敌对行为。      

    4． 调控社会与经济的能力      

    调控能力被定义为政府改变并使个体和团体摆脱自己的偏好而服从于政府规定的行为的能力。动员群众的能力主要涉及人的内在信仰，而调控能力则重点解决人的外在行为问题。

    规则是必不可少的，因为工业化、商业化、城市化以及权力与信息的分配不均使得现代社会中充满了危机。为了保护人民和大自然，政府不仅需要控制诸如谋杀和攻击这类明显的社会敌对行为，而且还要规范经济和社会生活的诸多方面，其中主要包括度量衡、契约、工业研究与开发、道路建设、公共服务设施、食品与药品质量、垃圾处理、邮政、劳资关系、工作条件、安全标准、贫困救济、消费者保护、环境和自然资源保护、健康、教育、竞技体育、婚姻、艺术发展，甚至还包括父母的责任。     

    对于政府来说，对社会和经济生活的调控并非易事。例如，为了实现有效的调控，政府必须收集和储存大量的有关每一个在国内生活和工作的人的信息。7在发达国家里，这一点是不成问题的。出生、入学、婚姻、职业、收入、房产和汽车、荣誉、劣迹、出入国境以及死亡等等均处于政府的常规监控之下，似乎任何蛛丝马迹都难以逃过政府的法眼。但是在发展中国家里，就连像人口数量与分布这样的基本资料的统计也往往是不精确的，又遑论多变的计税基数和食品处理之类的小事。对于那些连其人口的行踪和行为都无法控制的国家，期望它们的政府具备多大的调控能力是根本不现实的。     

    自从"调控型政府"于20世纪上半叶在西方兴起之后，对政府权力的不断增长似乎一直颇有微词。所有的抨击主要是针对政府的调控行为侵犯了"日益扩大和细化了的社会[和经济]活动领域"（Poggi 1990: 109）。但是，谁也无法否认如下简单的事实，即在今日世界上，凡是秩序良好的社会，无论是民主的（如挪威）也好还是不民主的（如新加坡）也好，其控制程度都是非常高的；而凡是缺乏充分控制能力的政府，同样无论是民主的（如印度）也好还是不民主的（如埃及）也好，那里的人民则不得不时常面对一系列的问题--工业事故和环境灾难、水源未经处理、排放系统失修、交通秩序混乱、工作条件骇人听闻、劳资关系极度紧张、消费品假冒伪劣、医疗服务极差，等等。两类国家的对比充分说明了现代政府调控能力的极端重要性。     

    5． 维持政府机构内部凝聚力的能力     

    如上所述，政府的职能就是在税收现代化的基础上不断增加税收，塑造民族统一性，向公民灌输官方意识形态，控制消极的市场外部因素，调整经济领域的行为，改善人民的生活质量，解决社会冲突，维持秩序和法律准则，等等，但要实现如上各项目标，政府还必须有一个有效的官僚机构作为后盾。"现代国家庞大的官僚结构及其成千累万的官员共同构成了现代政府的核心"。（Friedlich 1963: 464）作为政府的权威性决定的一个执行工具，官僚机构必须由受过专业化训练的精英群体组成，招收的人员应具有一定的技术才能并经过必要的训练，能够完成所赋予的任务。但是，从政府的角度来看，重要的是如何维持官僚机构的内部凝聚力。

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现代官僚机构是由一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性组织。尽管这个官僚机构的所有活动最终要受到某个惟一的行政中心的约束和指挥，但这一系统的凝聚力却有被官僚机构的惰性与部门主义和个别官僚的宗派主义与腐败侵蚀的危险。      

    往往会出现这样的情况，即行政首脑的决策努力会受到官僚机构的阻挠，但其中的原因并不仅仅是它要故意地与这些政治领袖作对，而更多地是倘若无人干预，这些庞大的组织往往流于惰性和维持旧制。不仅如此，官僚及其组织部门往往觉得自己对拟议政策的领域比行政首脑们有着更深入的了解（Peters 1987）。      

    在官僚机构中还有一个更尖锐的问题，就是各部门"都在千方百计地扩大自己所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权"（Poggi 1990: 30-31）。这种倾向会导致各官僚部门故意地为中央决策的重要信息的收集工作设置障碍或制造麻烦，并因此而陷入毫无意义的互相争斗之中。其结果必然是，政府的最高权力机关会觉得自己即使并非完全无法但也难以真正贯彻其政策意图和防止其执行部门脱离自己本来的严格职守。政府的整体凝聚力因此而沦为"官僚机构各自为政"的牺牲品（Tollock 1965）。

    在官僚机构中，尤其是第三世界国家的政府中，最致命的问题还是各自为政和腐化堕落，即官员们或利用自己的职位为其亲朋好友谋取好处，或想方设法扩大自己个人的财富、权力和地位。那些热衷于特殊化的政府官员们并不是像Marx Weber(1945: 215-216)所期望的那样，尽量使得管理过程非人性化，而是通过爱憎、亲疏以及其他个人情感去影响其以政府的名义作出的决定。腐败的官员甚至还在执行政府指令的过程中给与他们关系密切的人以优惠，但却并非出于情感，而是出于对潜在利益和冒险程度之间的精打细算（Ackerman 1999）。尽管动机不同，但无论是特殊化还是腐败都破坏了公共管理的公正性，造成了公共权力的信度下降，引发了政治异化，甚至在极端情况下导致制度的解体（Klitgaard 1988）。      

    一个运转良好的政府应该就像操作一架各种零件精密配合的机器，一架"由能量驱动并由一个单一的、具有多重协调职能的中心发出的信息指挥的"（Poggi 1978: 98）机器。在很大程度上来说，政府实现其目标的能力取决于其政治机构的凝聚力。如果政府机构之间不能密切配合而造成各自为政与腐化堕落之风盛行，政府内部和政府与社会之间的冲突势必愈演愈烈，从而大大降低整个体制在控制税收资源流向和实现其他政策目标方面的能力。      

    6． 分配资源的能力      

    分配能力指的是在各个不同社会群体之间对稀有资源实行权威性再分配。相对而言，这是一种衡量政府有效性的新尺度，直到19世纪末20世纪初在西方出现了所谓福利国家之后，这种衡量方式才逐渐成形。重新分配的目的是为了对社会中最不幸的成员提供经济保障，同时也是为了缩小收入与财富分配方面存在的差距。西方福利国家的城市化、高文化程度等示范效应在尺度和强度上都为政府利用其强制权力在世界范围内重新分配收入、财富和机会带来了更大的压力。甚至在许多发展中国家，那里的人民如今也希望他们的政府能够通过某些形式的重新分配缓和社会风险，缩小"富人"与"穷人"之间的差距。有些人认为，由于从根本上讲福利政府不过是只有富有国家才能养得起的西方"奢侈品"，因而一个政府的有效性不应通过其分配能力来衡量（Gros 1996）。仅就不平等往往会提高政治不稳定的可能性（Alesina, Ozler, Roubini & Swagel 1996; Alesina & Perotti 1996）而言，分配能力实际上是一种有助于维持国内的公共秩序并确保其合法性的措施。考虑到公共秩序和合法性对于任何一种体制的重要作用，便不应该低估重新分配这种手段的价值。      

    简而言之，一个有效的政府是由如下多种能力决定的，即保卫其主权和领土完整、对其人口实施强权控制、强制性收税、灌输民族统一性意识、在经济和社会领域规范人的行为，以及最后但不可或缺的--对其部门与工作人员进行中央调控使之融合为一个统一的整体。显然，政府的上述能力是互相依赖、相辅相成的。对任何政府来说，要想有效地运作，就必须对这些能力进行有效的开发和综合。8      

    三． 为什么有效的政府是可持续民主的前提条件？      

    在定义了"民主"和"政府的有效性"之后，现在就让我们来讨论两者之间的关系。对于民主而言，其运行和持续或许应具备一系列的必要条件。我们认为，一个有效政府的存在就是这些必要条件之一，并且可能是其中最重要的一个条件。没有一个有效的政府，就不可能有民主。其实，这一观点毫无新奇之处。近年来，许多学者都在提醒人们关注政府的作用（O'Donnell 1992; Przeworski 1995; Linz & Stepan 1996; Rose & Shin 2001）。我们在这些文献的基础上所要附加的一点，就是对民主的运行如何依赖于政府机构的活力与有效性这一问题作出理论上的解释。     

    一种民主制度要想运行并持续下去，就必须有一个有效的政府，能够完成如下的使命。      

    1． 确定民主制度运行的政治社区     

    民主可以简单地定义为民治。但是，谁是人民呢？显而易见，人民的概念并非指世界上所有的人。无论如何地民主，任何一个国家都不会允许外国人（包括已取得合法居留权的外国人）参加选举。可以说，只有成年的公民才拥有这项权利。那么，谁是公民呢？《韦氏百科知识词典》（非缩略本）将"公民"定义为"政府或国家的本土或取得国籍的成员，忠诚于政府并受其保护"。因此，"没有国家，就谈不上公民身份；而没有公民，则谈不上民主"（Linz & Stepan 1996：28）。

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诚然，一种民主制度预先假定了一个十分确定的领土-社会单位，因为正如Robert Dahl所指出的，民主方法"不可能解决民主单位本身的范围和领土问题"(Dahl 1989: 207)。例如，我们只有在确切知道了整个政治社区的边界之后，才谈得上实行多数原则。我们称这样的社区为一个"领土-社会单位"，因为它并不单纯地指领土，其合法性必须为全体人民所接受。或许，"接受"这一措词还不够强烈。Dankwart Rustow的话也许更为贴切，他曾论证指出，实际上所要求的是一种"超前的社区意识，或者更严格地表述为，是一种心照不宣、不言而喻的社区意识，远远超出了一般的观点或仅仅是赞成的高度"(1970: 350)。只有当绝大多数的公民"对自己所属的政治社区毫无疑忌之心或精神保留"（Rustow 1970: 351）时，他们才有可能用一种民主的模式组织其生活。     

    反过来说，如果一个领土-社会单位中的大部分人口拒绝接受本单位作为一个作出合法决定的恰当实体，并且渴望建立起自己的独立政府或并入其他的国家，那么这个单位将面临一场严重的"政府状态"危机（Linz & Stepan 1996）。在这样的情况下，民主进程既不能运行，也不能解决民族统一性问题。在这里，关键的任务就是要在这个领土-社会单位内部形成一种强烈的一致性。在西欧，国家建设的进程通常由强制性政府作为前导，运用一系列的手段来压制和消灭自己领土上的多元语言和多元文化现象。当然，诸如此类的方法必定为今天的道德准则所不容。然而，如此生成的统一民族国家却确定了政治社区的框架，民主化可以在晚些时候进行（Linz & Stepan 1996：33-35）。第一次民主化浪潮的教训是：政府和国家建设应该先于民主化进程，一个充满活力的统一民族国家是现代民主的前提条件。     

    2． 保护公民的基本权利     

    在民主制度下，所有正式的公民必须能够享有诸如成立和参加组织的自由、言论的自由、选举权、公正审判权等公民的基本权利。但是，"仅仅有这样的民主制度并不能自动地形成行使这些权利的必要条件，必须还要有一个充满活力的政府去使得权利的行使成为可能"（Przeworski 1995:12）。     

    在冷战期间及其刚刚结束之后，似乎所有的政治罪恶都源于"过于庞大的政府"，政府往往被看成是公民自由的最大威胁因素。当时，所谓政治权利主要被理解为"反面权利"，就像垒"墙"以防范国家的权力，用"盾"以保护脆弱的个体免遭霸道政府的侵害。人们普遍地认为，只有限制国家的权力，才能保障个人的自由。     

    然而在今天，这种权利概念显然已经过时了，因为俄罗斯以及其他许多过渡国家的人民仍然无法享有多少真正的自由，甚至在阶级专政结束、官方学说退出历史舞台、新的政党如雨后春笋般建立起来、持不同政见者获得释放以及审查制度被撤销之后情形依旧如此。这些国家中的政府实在是太混乱、太软弱了，根本无法实施自己的法律。这些国家所出现的现象极其痛苦地表明，正如政府使用镇压工具一样，政府的无能同样能够对自由造成严重的威胁。这种现象使得Stephen Holmes得出了如下结论："从根本上讲，自由的权利要取决于某种合法公共权力的有效实施"（1997）。   

    为什么个人自由取决于某种政府权力呢？其中的原因就是，只有在一个由"天使"组成的社会里，在一个权力资源分配公平的社会里，其中的成员才能在没有公共权力的情况下享有充分的自由。问题是这样的社会只存在于我们的梦境中。在现实世界上，"个体对自己也是不公平的，可以自行其是，强者和骗子往往具有一种不可抗拒的、逃避普遍适用的法律的倾向"。所以，"如果缺少某种运作良好的公共权力，就不可能避免互相伤害，不可能有个人安全的保障……"（Holmes 1997）。从这种意义上说，所谓"正面"权利与"反面"权利的区别只不过是一种虚伪的二分法。公共权力不可能对任何一种权利采取放任自流的态度。在法律的规定下，所有的权利都是由政府当局赋予的，而不是被它容忍的权利（Holmes 1999）。国家权力用来保卫财产权、防止伤害、镇压敌对力量、遏制欺骗，尤其重要的是要为弱者提供保护。从这个角度来看，一个自由政府不仅不会对个人自由构成威胁，而且是"最大和最可靠的人权组织"（Holmes 1997）。当然，一个自由政府必须在许多方面受到制约，但是，为了加强和保护公民的权利，一个自由政府必须能够有效地履行自己的承诺，对领土内力量的合法使用实施垄断，并调动起足够的资源（Holmes 1999）。"出于这一原因，一个不作为的政府不可能是一个自由政府。"（Holmes 1997）      

    3． 建立并维持一个基于准则的政体      

    " 法律准则"意味着突出法律高于其他任意处置权力的地位。一个基于法律准则的政府不一定是民主的（如新加坡），但一种高质量的民主制度却必须由法律来规范，而不是由一位统治者或其代理人凭个人意志作出决策（Rose & Shin 2001）。在一种民主制度下，法律不仅是控制群众的一个工具，而且也是约束官员和官僚的一种手段。     

    实际上，法律是某一社会中规范人的行为的准则。民主制度是一种充满准则的政体。除了有关公民权利的法律规定之外，还必须有关于公民身份、选举、权力分配、政府各部门之间的关系等的一系列准则。这些准则所规定的细则使得从政之人能够规范自己的行为，因而有助于减少盲目性，并在人的互相作用过程中建立秩序。如果没有准则，实在无法想象我们的民主制度到底如何发挥作用。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 10:48 编辑 ]