在文学作品中,民主化往往被描述为政治体制演化的过程,主要谈论的是制度化竞争的产生,以及如何将竞争的参与范围扩大到曾经被排挤在政治生活之外的群体。将民主同时概念化为一种政治体制和一种管理形式更加清楚地凸显出所谓民主化的真正含义。从这个角度来讲,民主化包含了两个独立的过程:从一个非民主的政治体制向相对民主的政治体制的过渡过程和政府建设或重建的过程(Rose, 333)。同样地,民主强化的概念也需要重新予以考虑。除了"常规性"的民主做法和内在化的民主价值(Linz & Stepan 1996:5)之外,一种强化的民主制度还必须能够有效地统治自身要求拥有主权的全部领土。因此,政府建设(重建)应该是整个民主化和民主强化过程中的一项必不可少的任务。对于第三次浪潮波及的国家而言,在过渡期间破坏或削弱基本的政府权力决非明智之举。无论何时何地,一旦政府的效力受到怀疑,一场管理危机便在所难免;而如果不能得到及时解决,这种管理危机可能最终演变为民主危机。
二. 政府的有效性
由于政府的有效性对民主的过渡与强化至关重要,所以我们专门在这一部分中详细讨论这一问题。
何谓政府?按照Weber的理论,政府可以定义为对力量的合法使用实施垄断并在一定的领土内制定规则的一套机构。对物质力量的垄断无疑是政府赖以存在的真正基础,从而赋予政府作出权威的约束性规定以及履行其他职能的权力。5如果没有权力,任何政府都不可能是有效的。
当然,权力具有许多表现形式。如果追随Mann(1993)的观点,我们认为有必要区分两种类型的政府权力:专制权力和基本权力。前者指的是政府精英"无须同国民社会群体进行正常的协商"( Mann 1993:59)就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。这种权力非常宽泛,并且在非民主环境下有时难以节制,但是在民主制度下,它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面,基本权力则以其有效性来衡量。根据Mann的定义,"基本权力指的是政府实际上能够深入于国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力"(Mann 1986:114)。在今天西方的民主国家中,我们可以看到这种基本权力最为强大的政府,其深入日常生活的能力远远超过了历史上任何国家和当代第三世界国家的政府。其他时代和其他地区的政府相比之下或许更专制和无情一些,但它们也往往在深入人民的社会和经济生活方面遇到巨大的困难。不过,在西方民主国家中,政府的基本权力几乎无处不在,以至于那里的公民甚至难以找到"一块现代政府的基本权力未曾触及的隐匿之地"(Mann 1986:114)。
就分析而言,专制权力与基本权力分属于两个独立的政府权力范畴。前者规定了政府的性质(政治体制),而后者则制约着政府的能力和有效性。根据定义,民主化势必削弱政府的专制权力,但在这个过程中,同时间接地破坏政府的基本权力却是不明智的。一个缺少强制的政府并不等于就是一个缺少效力的政府。甚至也可以这样来论证:民主政府或许需要比其他政府形式更多的基本权力,以保证有效地、高能地和持续地发挥作用。
凡基本权力明显缺乏的政府,必须着力于建设其基本政府机构并强化其运作能力。文学作品中谈到政府时,"政府建设"往往被模糊地描述为一个政府积累权力的过程。按照我们的理解,所谓政府建设,应该仅仅指的是积累基本权力,而不是专制权力。
如上所述引出了本文的两个根本问题:一个政府必须具有哪些特定的基本权力才是有效的?为什么一个有效的政府是可持续民主的前提条件?尽管越来越多的证据表明,政府的有效性是民主的基础,但就我们所知,这些问题并没有得到系统的研究。本部分的以下内容旨在回答第一个问题,而第三个问题则留待下一部分讨论。
随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长,所谓政府的有效性显然是一种复杂的、多元的现象。任何一个单一的指标都似乎无法涵盖政府有效性的所有方面。因此,我们需要列明某些关键的政府职能,并通过政府的履职能力来测定各种不同政府的有效性。我们认为,有效的政府有能力履行的六项最重要的职能是(Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978):
(1)对暴力的合法使用实施垄断
(2)提取资源
(3)塑造民族统一性和动员群众
(4)调控社会和经济
(5)维持政府机构的内部凝聚力
(6)重新分配资源
前两项职能适用于任何政府,包括前现代时期的政府。根据Weber的理论,只要还有个体或群体通过使用或威胁使用物质力量追求其利益,政治权力就会存在。但是,直到有一个政治组织能够垄断物质力量的合法使用以便在一既定的领土上贯彻其命令之后,历史上才出现了政府。甚至前现代时期的政府也是通过建立起常规军队和赋税制度来表征的(Weber 1978I:54-56)。后四项职能是现代统一民族国家的特点,即增加了更广泛意义上的"常规性、标准化、合理化机构",不仅能够对其公民而且能够在很大的程度上对其管辖区域内发生的所有行为行使职权(Mann 1993:56)。
如果一个政府能够顺利地履行如上所有的职能,我们便称它是一个有效的政府;如果一个政府仅能履行其中的某些职能,我们称它是一个无能的政府;而如果一个政府根本不能履行其中的任何职能,我们则可以合理地称它是一个失败的政府。通过对照有效的政府与无能的政府或完全失败的政府之间各自不同的特征,我们就能够确定一个有效的政府必须具备的根本的基础性权力。尽管有效政府的具体表现形式在各个国家之间可能有所不同,但它们却具有某些基本的共性。
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本帖最后由 杰亮 于 2009-2-10 10:32 编辑 ]