中国没有像西方那样发展出一套成熟的协商民主理论,但存在着丰富的、多层次的体现协商民主特征的社会主义民主制度和政治实践,例如政治协商制度、听证会、民主恳谈、公民评议会、村民(居民)代表会等。协商民主的核心要素是主体在理性基础上的对话、讨论、辩论和审议。协商民主属于一种程序性民主,强调的是公共权力运行和达成共识的过程。如果将协商民主理解为“政府与公民之间的协商”,协商民主也是一种治理形式。〔22〕何包钢归纳了这些制度和实践的共同特征
1)在下结论前,让人们到桌边并鼓励他们畅所欲言;(2)参与者有充分的时间来参与协商过程,并有少量的时间参与讨论;(3)在协商的过程中,尽管有不同的意见,参与者被要求在相互尊重的基础上交换意见。他认为,社会主义政治系统和文化鼓励群众参与、强调磋商的传统成为推动协商民主制度发展的重要因素。〔23〕因此,协商民主理论一登陆中国,就吸引了知识界和政界的关注。有人认为,选举加协商的互补性民主制度是中国特色的民主政治,协商民主可以弥补选举民主的不足。〔24〕有学者甚至认为,协商性民主在价值上优于竞争性的选举民主。〔25〕
我认为,浙江和广东的一系列制度创新表明【注释:参见《“民主执政”的基层范本———浙江温岭见闻》(新华网,2007年11月11日);《我国扎实推进民主法制建设:让群众享有更多更切实的民主权利》(新华网,1月17日);《广东农民通过“触摸式民主”享受权利》(新华网广州1月19日);《浙江:“乡村典章”实践中国基层民主》(法制日报,2008年01月11日)】,在基层民主中,选举本身并不能解决权力约束问题,也不能解决官民矛盾问题,协商民主则能有效化解官民矛盾。因而,协商民主不但是对选举民主的重要补充,甚至是一种替代性的民主形式。事实上,经村民协商出来的政策,由选举出来的权力机关去执行。
参与式直接民主。本文所指的选举民主和协商民主,在本质上都属于参与式直接民主的范畴。美民主理论家科恩认为,民主政治无论采取何种形式,其关键都是民众参与。〔26〕但是,中国的国家规模和现行选举制度决定了,直接的选举民主只能停留在基层,直接的官民协商政治也只能限定于基层,县级以上只能实行间接选举,实行“代议制”。网络使得大规模的参与式直接民主成为可能,事实上公民已经通过网络参与到各种议题中。未来学家约翰·奈斯比特认为,“在立即可分享信息的时代,代议民主制已过时,参与式民主变得重要。”〔27〕传播学者马歇尔·麦克卢汉(M.Mcluhan)预言:“随着信息运动的增加,政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治,走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”〔28〕这些预言在中国正在被验证着。
公民全面的参与是网络民主区别于以往民主形式的最典型的特征。网络民主是一种成本低廉、操作简单并快捷地实现公民要求的一种民主形式。与流行的代议制民主体制比较,网络民主不需要中间环节,大大激发了公民参与的热情。因而,无论是在中国还是在西方,网络民主都是一种最受欢迎的新型民主形式。并不夸张地说,网络正在改变着中国执政党和政府的施政方式。原因在于,第一,互联网改变了传统的信息沟通体制和信息传递方式,传统的等级式的、以行政为主导的单一信息沟通体制不再有效,信息沟通变得平面化、快捷和多元,因而“黑箱信息”越来越困难,信息更加公开化和透明化。信息沟通体制的改变在很大程度上影响着人们对政治对象的认知、情感和评价。第二,政府面对的“群众”(网民)不再是一个固定的、具有明确身份的群体,而是一个流动着的、甚至是身份不明的群体。网民的这种新型群众特征无疑是对习惯于传统“群众路线”的政府的挑战,执政党和政府必须走一条“新群众路线”。
从中央政府到地方政府,都建立起了电子政务系统,新华网、人民网、新浪网等几大网站既是网民了解信息的渠道,也是他们表达利益和传递信息的平台;从总书记、总理到省委书记、省长,再到市委书记、市长,都直接从互联网上了解社情民意。
但是,既然是一种参与式直接民主,今天的网络民主就不可避免地存在着奴隶制社会的直接民主一样的问题,那就是“暴民专政”和无政府状态的可能。网络技术带来“数码鸿沟”(digitaldivided),将大部分公民“拒之门外”,使公民参与处于不均衡状态,形成了少数人的“信息霸权”和事实上的“少数派权力”格局。在信息化时代,在网络民主中,似乎有无数个参与者,由于他们很难达成共识,结果整合严密的少数派异军突起。“以那些能最有效地动员自己特殊利益的部队的人为特征的时代即将到来。少数派的否决代替了多数派的表决。”〔29〕少数派通过“信息轰炸”和“信息伪造”,使互联网成为全世界都在阅读的“一面大墙”。例如,在网络泄愤事件中,铺天盖地的“民意”并不是社会多数成员的意志;在网络民族主义事件中,以极端言行构建“我们”和故意捣乱的意识也不容忽视。〔30〕因此,“少数派权力”可能导致无政府状态或控制的强化,“在直接民主的幌子下,建立以公民投票为基础的专政”。〔31〕必须认识到大规模的参与式直接民主的痼疾。
3.公民参与与“善治”
民主政治其实就是一种治理结构。但是,无论是当下的选举民主还是协商民主,都局限于基层政治层面,中层政治中的治理问题似乎还没有涉及。何况,以选举为核心的民主政治并不必然导致“善治”,因为它主要解决“谁统治”而不能回答“用什么统治”和“如何统治”这样的行政问题,不能回答如何实现“善治”。改革开放以后兴起的公民参与在某种程度上自发地创造出实现“善治”的治理结构,即官民共治和“民”作为治理主体。
官民共治。如果说统治和管理的主体是国家和政府,治理的主体则是国家、政府和社会力量。治理是国家、政府与社会力量之间的合作博弈。官民共治主要体现在两个领域,一是公共利益,二是参与者的切身利益。在公共利益如动物保护和环境保护上,有时国家或上级政府需要民间组织的参与以制约地方政府或特殊部门的利益,如前述的金丝猴保护和“怒江争坝”项目中,民间组织通过与政府的合作而达到初衷。但是,同样是环境保护项目,比如太湖水污染问题上,环保组织的作用就很有限。因此,民间组织在中国政治过程中的作用,因组织的类型、所处政治时空等因素而存在很大差异。整体上看,民间组织显示出一定的自主性和行动能力,“仍然受到国家的控制,总体上还是属于‘国家法团主义’(statecorporatism),同时也表现出向‘社会法团主义’(socialcorporatism)过渡的一些特征”。〔32〕
同样,在涉及参与者切身利益的议题上,官民的合作博弈已经出现在沿海发达地区的中层政治中。例如,2005年开工的粤港高速公路在深圳遇到20多万居民的反对,因为担心每天6万辆车的流量会严重污染环境和影响生活质量。居民们组织起来,捐款集资,聘请名律师与政府谈判。在这种条件下,政府也没有强行施工,而是聘请北大和清华的环境工程专家参与评估。最后,政府修改了施工方案,从原初的地上公路修改为半地下公路,最后变为全封闭地下公路。在该事件中,官民谈判持续两年,政府增加预算13亿人民币,但是居民却很满意,把公路上面的城市公园命名为“和谐公园”。该案例说明,在一些发达地区,公民的权利意识已经成为公共政策过程中的不可忽视的因素。
自主性治理。在一些地区,在政府退出的领域,民间组织已经享有完全的自主性治理权,并且效果比政府的管理更好,有效地促进了地方治理的转型。例如,浙江省义乌市是中国小商品交易中心,假冒伪劣商品曾经泛滥,政府屡禁不止,不得已,1995年,义乌市政府把治理责任交给“义乌市个体劳动者协会”所组织的“义乌市保护名牌产品联合会”,假冒伪劣产品基本得到抑制。再如,温州以烟具产品而闻名世界,曾几何时,质量低劣和价格恶性竞争让温州烟具行业处于萧条状态。〔33〕
这些案例说明,在地方治理中,一些自治性民间组织具有较强的公共参与意识,能够积极汇聚表达成员共同利益,与政府达成良性互动。这既改善了地方政府的形象,也实现了社会利益最大化,因而国家应该大力推动这类组织的发展。倡导发展这类民间组织还有更重要的政治逻辑,即根据一般经验,基于私有产权的民间组织最终必然在政治上形成自主性利益诉求并推动民主政治建设。但是也有研究并不完全支持这种政治逻辑,认为“红色资本家”虽然有自己的利益要求,但是他们更愿意在既定的体制内进行利益表达。〔34〕