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中国智库锋芒待砺：各种类型智库缺陷日渐明显

作者:王健君 韩冰

　　思想库(thinktank)是一种相对稳定的、独立于政府决策机制的政策研究和咨询机构,是政策过程中一个重要的参与者。在社会发达国家,思想库已经成为影响政策决策科学化和推动社会发展的一支重要力量。改革开放以来的30年，面对社会主义市场经济竞争和社会发展进步的大潮，当代中国各个层面和领域对决策咨询产生了巨大的需求，尤其是在推进决策科学化、民主化的进程中，直接促进了形形色色的智库在中国蓬勃而起。这后面的一个深刻背景就是，中国社会经济发展阶段开始逐步进入了知识产业大发展的时代。但是，面对这样一场巨大的社会发展和知识需求相互激荡的变革，今天中国智库的发展并没有做好体制准备，智库研究的水平和对服务需求满足的差距，使得无论是作为需求方的各级政府和企业机构，还是作为供给方的各类智库机构，尚未在其间形成较为完善的现代智库运行机制，直接促成了眼下中国智库数量庞大而鱼龙混杂的局面。

多视角看中国智库

　　这的确是一个硬梆梆的现实，我们在调查中看到，不少智库，无论是官方型还是民间型，由于研究经费的短缺和管理制度的错位、缺位、无序而惨淡经营；面对各种不同目的和利益取向的资金诱惑，一些智库在独立研究和社会公正面前为“五斗米折腰”……

　　这个时刻，我们需要批判的不是中国智库“泥沙俱下”的发展现状，我们需要反思的是，在智库研究这个既有政治属性、社会属性又有市场属性的特殊行业，一方面，作为决策咨询产品的提供者，中国智库需要重建自己的社会担当；另一方面，作为主要管理者和主要需求者的政府，应该从国家精神和软实力的高度重新审视过去偏于物质生产的发展模式，重视且积极推动中国现代智库战略力量的发展。

　　因此，在这个意义上，中国智库锋芒的磨砺和破空而出，既需要中国智库自身的努力，更离不开国家决策部门建立在对其重视和信任基础上的强力支持和需求驱动。□(文/王健君）

　　正如伟大的决策还需要政治家的决断一样，一国智库的繁荣和强大也离不开国家决策部门建立在对其充分重视和信任基础上的支持和需求

　　“联合国不行了，八国集团的能力也越来越有限，中美应该联合起来有所作为。”2008年11月中旬，在华盛顿一次私下拜会中，面对奥巴马对华政策主要顾问兹比格涅夫布热津斯基俯下身子提出的这番“G2”设想，来访的中国一位高层官员颇为惊讶。无论这位美国智库界顶尖的地缘战略思想家是在试探还是心有所戚，访客和他的幕僚只能“姑妄听之”。

　　“2008年7月美国《外交》杂志突然提出的‘中美G2模式’，国内大部分国际战略研究机构普遍认为是‘无稽之谈’，或者将其猜想为一张‘有毒的馅饼’，或者不予理会。”采访中，一位知名国际问题政策研究人士很遗憾地告诉《瞭望》新闻周刊，至少在对等的智库交流层面，对于美国高层决策咨询人士提出的这个重大战略构想，“好也罢，坏也罢，中国研究者没有做好思想准备。”

　　当然，这不算是最令人尴尬的时刻。作为政府决策思路和战略分析的提供者，近年来，中国智库在关键领域，特别是在此次金融危机和中国经济形势反转中表现得并不尽如人意。

　　比如，2007年底，中国社科院某著名经济学家还在强调4%是中国通胀承受极限、中国经济不会出现大起大落时，CPI在2个月后不但达到月度8.7%的高值，而且2008年下半年急转直下跌落到12月份的1.2%；2007年下半年美国次贷危机蔓延，面对美国财政部和美联储的宽慰之谈，中国主流智库大部分都相信了美国金融危机“是暂时的”，甚至提出“脱钩论”，公开强调“这只是美国的问题，对中国影响不大”；2008年7月份，当国际油价将突破每桶147美元时，国内不少重要能源研究机构几乎同时跟在国外分析家后面鼓噪200美元的年终预测，而12月底每桶35美元的价格棒喝了这一切……

　　尽管类似误判和失策的根本原因不能归于智库，但中国智库在满足国家决策信息需求上的不足、缺位已是不争的事实。

　　另一方面，过去20年却是中国智库类型、规模和数量迅速扩大的“黄金时期”。其中，既有中国社科院这样门类众多、人员庞大、资源丰富的巨型智库，也有北京思源社会科学研究中心这样天天面临生存危机的民间智库；既有军事科学院这样纪律严明的军事决策咨询部门，也有洛克菲勒中国研究发展中心这样完全由外资独立运营的研究机构；有中国经济改革研究基金会国民经济研究所这样全部依靠政府基金支持的智库，也有北京大学中国经济研究中心这样依靠福特基金会建立的政策咨询机构；既有发改委宏观经济研究院这样政策驱动型的研究机构，也有零点调查公司这样营利性的商业咨询机构……

　　据不完全统计，上世纪90年代后期以来，中国的社会科学研究机构已形成五大系统，共有研究机构2500多个，专职研究人员3.5万，工作人员27万。这其中除了哲学、语言和文学等非决策信息研究的机构外，以政策研究为核心、以直接或间接服务政府为目的的“智库型”研究机构大概有2000个，数量甚至超过智库发展最发达的美国(《2008年全球智库报告》(最新统计美国共有1777家)。

　　“在关注点上和预测中漏掉了或低估了重大历史性事件，这确实表明中国智库的发展开始面临巨大的挑战。”社科院亚太研究所研究员张宇燕向《瞭望》新闻周刊分析说，“30年来的改革开放，一个重要的伴生现象就是形形色色的智库蓬勃发展。这种现象的产生背景是，迅速且日益复杂的国内外环境和社会的变化，直接引发了当代中国各个层面、各个领域对决策咨询的巨大需求。而根据定义，智库的基本功能就是为社会提供‘思想观念’和‘专业知识’。需求的数量巨大，需求方的层次不同，领域各异以及支付能力上的差别，客观地促成了中国智库数量庞大又鱼龙混杂的局面。”

　　他分析说，“从供给的角度看，智库的功能发挥得也远非尽善尽美，比如，对美国次贷危机以及由此引发的全球金融危机，包括我本人在内的许多经济学家最初都严重估计不足。在目前的中国，无论是作为需求方的各级政府和企业与机构，还是只作为供给方的各类智库，其间还没形成一个完善的现代智库运行机制。这需要我们大家一起努力，当然也需要时间。”

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现代智库进入中国

　　新年初，美国宾夕法尼亚大学历经一年调查发布了《2008年全球智库报告》。该报告按照自己的评判标准认为目前全球共有5465家智库。从地区看，北美和西欧有3080家，占比56.35%，亚洲只有653家，占比11.95%；从国别看，美国以1777家最多，其次是英国的283家和德国的186家。印度拥有121家智库，为亚洲最多，日本其次，为105家。中国大陆被认可的智库仅有74家。

　　这份报告以六点解释了智库快速发展的原因：信息革命，政府对信息垄断的瓦解，政策问题日益复杂和技术化，政府规模和政府官员的信心危机，全球化和国家或非国家行为的增多，及时精确信息和“正确时间用正确方式行事”的需求。这些分析事实上也很好地解释了中国智库迅速发展的原因。

　　正如二战后美国科技革命和经济空前繁荣，以及日本上世纪60年代经济迅速发展遇到国内外各种矛盾和挑战，刺激了上述两国智库机构的迅猛发展，中国现代智库的真正开端也发轫于1978年的改革开放，面对千方百计重振经济、打开国门吸收先进经验和推行经济社会改革的迫切需要，国家决策层深刻认识到了决策咨询的战略意义。

　　采访中，一位原国家计委高级顾问告诉《瞭望》新闻周刊，“这种认识最初还是来自教训。”其中，对当时国家决策层影响最深刻的事件之一就是宝钢工程项目的最初决策。这一原有决策在选址、地基处理、设备引进以及经营方针等方面暴露出严重失误。

　　此事发生后，当时的国家领导人在经济改革和决策中开始高度重视政策咨询和相关机构的发展。特别是上世纪80年代初，中央制订很多改革方案，需要大量的政策智囊和分析研究者，诸如“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”、“脑库”、“思想工厂”和“顾问机构”的概念和思路纷纷从发达国家介绍进来。

　　接受采访的一位资深智库专家向《瞭望》新闻周刊回忆说，当时中央在各部门搜集人才，开始不定期地到中南海去讨论研究，后来通过借调逐渐集聚在一起形成了研究机构，并最终发展成为现在的中央政策研究室和国务院发展研究中心等第一批初具现代智库意义的政策咨询机构。

　　与此同时，1983年，介绍信息革命的阿尔温托夫勒的《第三次浪潮》中文版问世，译介西方现代思潮特别是控制论、信息论、系统论的《走向未来丛书》出版。这一本译著和一套丛书将“知识就是力量”的智库思想大范围地传播到了中国知识分子群体中。

　　由此，就在上世纪80年代开放中国对现代智库初识阶段，迎来了中国智库发展的第一波“活跃期”：一方面，百废待兴之下，大量的知识分子进入国家政策部门甚至中南海参与决策制定和咨询，推动了现代智库在官方层面的形成，比如国务院发展研究中心；另一方面，其中一部分优秀人士又抱着创建独立思想库的热情，从国家政策研究部门走出来，“下海”组建了中国第一批民间智库；而且体制内外也联手互动，比如1989年2月，由马洪、李灏、陈锦华、蒋一苇、高尚全等经济学家、社会活动家和企业家自愿联合发起成立的综合开发研究院。

　　对此，有民间智库研究者对《瞭望》新闻周刊解读说，“智库的出现是时代的产物和需要，它不是几个人，而是一个群体，与国家发展、改革内容与阶段密不可分，更与其自身发展规律分不开。”

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　世纪之交的分野

　　上世纪90年代中期，邓小平南方谈话启动了新一轮改革开放，国民经济高速增长，民营企业遍地开花，国企改革全面拉开，加上开放进入“入关”谈判新阶段，驱动中国智库不再像上世纪80年代那样仅关注国策研究，而是进入多元化和多领域发展阶段，其中既有学术研究、政策分析，也有企业咨询和商业规划等。

　　比如，1992年，原隶属于海南省政府的中国(海南)改革发展研究院，退出事业单位，走上社会化运行的道路；当时被经济学界称为“京城四少”之一的樊纲，依靠中国改革发展基金会，成立了半官方的国民经济研究所；林毅夫离开中央农村政策研究室，靠福特基金会资助在北京大学创立了中国经济研究中心……

　　对国内智库长期跟踪研究的清华大学公共管理学院院长薛澜认为，也正是在这个被称为中国智库“第二个活跃期”的历史阶段，中国智库研究的类型开始初步分野。他告诉《瞭望》新闻周刊，按照中国现有法律法规的界定，中国逐步分化出了四种智库类型：

　　事业单位法人型，指在具备法人条件的事业单位中，专门从事政策研究和咨询工作的机构。例如国务院发展研究中心和中国社科院；企业型，指那些在工商部门登记注册的政策问题咨询机构，如零点调查公司；民办非企业单位法人型，指专门从事政策的研究和咨询工作的民办非企业单位法人，如天则经济研究所；大学下属型，是指隶属于大学的从事政策研究和咨询的组织，如清华大学公共管理学院的国情研究中心、北京大学中国经济研究中心等。

　　在他看来，“事业单位是中国特有的一类独立法人组织，由于它们从经费和人事上并没有和政府完全分离，所以我们把事业单位型智库认为是半官方智库，将其他三类智库称为民间(或非官方)智库。”

　　这其中，发展速度最快的要数薛澜所定义的后三类智库构成的民间智库，尤其是大学下属的智库。随着1993年和1998年国务院和教育部分别启动创建世界一流大学的“211”工程和“985工程”，国内重点建设大学纷纷成立了众多政策研究和咨询机构，从海内外吸纳了各种学科人才，通过研究政策问题、向政府部门汇报研究成果、公开发表文章出版著作，积极推动其在国家和社会层面发挥决策咨询影响。

　　比如，1999年，在海协会前会长汪道涵和国务院新闻办前主任赵启正支持下，清华大学引进新华社高级记者李希光等人才群，成立了清华大学国际传播研究中心。期间，该中心密切参与政府“软实力”和国家形象研究，与国务院新闻办共同开创我国新闻发言人制度，发挥了智库作用。类似的案例同样发生在其他国内重点院校。

　　进入21世纪以来，在新一轮经济高速增长和社会矛盾凸显的关键时期，中国智库发展进一步得到了国家高层领导的关注和重视。2004年1月，《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》在党的历史上第一次以中共中央的名义明确指出，“要使哲学社会科学界成为党和政府工作的‘思想库’和‘智囊团’。”2005年5月19日，胡锦涛同志专门主持中央政治局常委会议，听取了中国社会科学院的工作汇报，强调要“进一步办好社会科学院”。

　　尤其是2006年11月9日，在北京召开的中国首届智库论坛和次年7月在上海召开的第二届智库论坛，显示出中国智库开始寻求摆脱被动角色，有了自主发展的新气息。对此，薛澜认为，中国智库和政策过程的研究才刚刚起步，可以预计，随着社会问题和政治问题越来越复杂，中国政府也越来越重视决策咨询工作的开展，中国智库在中国政策过程中的作用将更加突出，，从事智库和中国政策过程关系研究的学者和机构将越来越多。

　　但是，不能不承认，仍然处在变革中的中国社会经济发展现状，决定了中国智库在新旧体制转换中呈现出“泥沙俱下”的状态。尤其是在利益分层日益明显的社会背景下，天然与利益游说和政策影响难以分割的智库，面对生存现实和独立研究的构成的矛盾冲突，不可避免会发生难以预料的变异和分化。

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打开的“潘多拉盒子”

　　2008年3月20日，北京长安街东方君悦大酒店，美国福特基金会北京办事处举办了盛大的招待会，欢送已经在中国工作9年、即将离开中国的首席代表华安德(AndrewWatson)。有媒体在报道中对此评价说，“在中国社会科学领域和公益界求‘钱’若渴的时代，这是他连续9年连任三届‘首席代表’的必然结果。”

　　一位参加了这次活动的国内某知名政策研究所负责人在采访中向《瞭望》新闻周刊回忆说，整个招待会大概邀请了400多人，其中绝大部分人都是来自于中国各重要部门，也有科研、教学和政策咨询部门的知名专家学者，同时他们过去也都接受过福特基金会各种形式的资助。“参加者人数如此之多、层次如此之高、学科范围如此之广，给人留下了深刻的印象。”

　　尤其让这位经常参加高规格会议的人士震撼的是，据说，福特基金会自1988年在华活动以来20年，花费了大概4亿美元，“也就是说，仅用4亿美元就获得了对中国学术界如此规模的影响力。”在他看来，中国现在每年在贸易上有数千亿美元的顺差，但在学术和政策影响方面则存在着巨大的逆差，“对此我们得好好算算账，这对整个中国未来的发展，包括智库的观点、影响力，都有很大的影响。我们太重视看得见、有形的、物质的东西了。”

　　对此，中国现代国际关系学院经济安全中心主任江涌也深有感怀。他从体制上为《瞭望》新闻周刊分析了中国智库发展面对的社会局面，“过去30年来，中国智库大部分依然是官方和半官方的事业单位研究机构，遭遇到的最大的现实就是事业单位改革的影响。这个过程中，受过去国家财力薄弱和侧重于物质建设的政策环境，不论是社会科学研究机构还是大学研究机构，都出现了管理混乱和经费困难的问题。”

　　“其中，最令人尴尬的就是经费。由于一个时期相对忽视社会科学研究的财政投入，加上财力不足，许多单位不得不在市场化大潮下自己找食吃。”在江涌看来，接受和寻找外部资金甚至海外机构和跨国公司赞助资金，已经成为很大一部分中国智库当前谋生存的主要手段，而弊病就是“拿人家的手短、吃人家的嘴软”。

　　这种背景下，大量海外基金会和在华跨国公司也利用和借助中国智库经费短缺的薄弱环节，纷纷进入中国智库运行体系。某官方智库负责人告诉本刊记者，自己去日本100多次，所有的经费全都来自日本方面，没有一次是自己掏钱，而且也掏不起。另外，据《瞭望》新闻周刊从民政部社会组织管理局了解到，某中央级政策研究机构主管的基金会和某部门级外交政策研究机构，其将近50%的资金来自外资。“尽管不能说这些智库拿外面的钱就一定替人家说话，但多多少少受到影响是不可避免的。”江涌说。

　　《瞭望》新闻周刊在调研中发现一家半官方研究机构，其经费来源中来自主管单位的资金只占2%，委托课题费用占27%，相比较，一家美国慈善基金和一家德国跨国企业的资助共占63%。其负责人说，面对生存现实，接受外部资金也是没办法的事情。他也承认，为保持研究的独立性少受影响，该机构最多做到不碰与两家外资利益相关的问题。

　　另外一个问题是管理。江涌说，中国许多事业单位编制的智库机构，可以说是“有组织、无纪律”，“尽管接受政府管理和支撑，具体工作中几乎是无约束运行，没有明确的管理制度，政策研究没有指导思想和立场，不知道为谁服务。”

　　其结果，外部资金进来的同时，乘机也将国外的评价标准和价值立场引了进来。表现最突出的就是，中国社科研究机构和大学研究机构的学术评价机制和激励考核机制，几乎全面追随西方体系。比如，一个研究者和研究机构的评价标准，往往与其在国外刊物发表文章多少、参加多少次国外会议、在海外机构受邀担任什么职务等挂钩。

　　“国外的经济理论，是以欧美为基础的，他们的市场经济是什么情况？我们的市场经济是什么情况？不可能相互套用。中国的经济学研究、经济政策研究以及政策建议，必须有中国特色。”采访中，人民大学经济学院教授黄卫平对此非常担忧，“我们的研究机构应该学习先进经验，但完全用西方价值标准指导中国的政策研究，长此以往，负面影响是很可怕的。”

　　黄卫平举例说，自己曾经接触过美国某基金会，“最早是在经济学方面合作搞短期培训，随后是一年制硕士班，后来就提出要资助研究。我们感觉其战略开始转变，急于影响中国政策的制定。我坦率地跟他们讲，不要想这个事情，中国政策有中国政策的脉络，你想影响，哪那么简单？”

　　也因此，许多国内关键部门在制定政策过程中，为了防止泄密和干扰，在选择政策咨询机构方面越来越谨慎，表现就是，一方面对许多智库的信任度在降低，另一方面控制决策信息数据。

　　这样的结果有可能让许多智库拿不到关键信息和数据，做出的政策研究往往被认为质量水平低下，决策部门越来越不愿意看，进而更加不信任，形成了严重的恶性循环。于是，逼得许多研究者到报纸上写文章，批评不到位又加剧了和决策部门之间的隔阂。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-1-28 09:14 编辑 ]

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　　同时，《瞭望》新闻周刊也了解到，中国智库在向政府部门提供政策研究服务过程中，面对部门利益，也遇到“拿人家手软”的尴尬。一位承接某部门一项改革方案研究的课题负责人告诉本刊记者，“我们一开始本着独立研究做出方案，但他们领导看后不满意。为了完成课题，我们只好不断修改数据，直到符合他们领导的意思。”结果同样损害了智库的声誉和发展空间。

　　面对这一切，经常接触国际智库研究机构的江涌认为，“中国智库其实在研究水平和对战略问题的把握和分析上，与国际顶尖智库差距不是很大，个别领域研究还一直走在前列，关键是体制不顺，经费不足，管理无序，尽管数量和规模在不断扩大，但一直没有形成一个良性的生存发展环境。”

亏空的“软实力”

　　在多位受访专家看来，国内各种类型智库的缺陷已经日渐明显。

　　一些官方智库体制内的生存模式，摆脱不了既做裁判员又做运动员的双重角色，由于其生存发展受到上级主管部门影响，怎样提出最科学的研究成果就不一定是其考虑的重点，更多承担了对政策维护和解释功能。

　　大学智库那种象牙塔式的研究成果与社会实践往往存在一定的差距，加上政府本身对自身决策咨询机构和官方智库的信任和依赖，多数大学智库对政府决策部门而言处于可有可无的状态。

　　民间智库批判手段的不当运用是造成其生存发展陷入困境的重要原因，导致其与政府之间缺乏正常通畅的对话交流机制。

　　“中国智库的这些缺陷严重影响了现代智库应有的社会功能发挥。”清华大学国际传播研究中心主任李希光在“中国软实力发展战略”的国家社科基金项目研究中发现，中国智库在社会功能发挥上的缺陷，已经严重影响到了中国软实力的建设和国家形象的正面传播。

　　他告诉《瞭望》新闻周刊说，现代智库应该发挥的作用表现在，建议与参与国内政策的形成；参与设定全球性议程的形成；创造能转变为政策的新思想；为政策建议提出政策论点和论据；具备出思想的人才、经费、与政府的沟通渠道、变思想和建议为政策的机制，“这些内容相当程度上构成了一个国家软实力的重要内容，但我国智库在这些方面都做得很不够。”

　　反映到软实力的建设上，就是议程设置能力和话语权的弱小，难以与活跃在全球政治经济社会诸多方面的西方智库相匹敌。这方面集中体现在2008年的西藏“314”事件、西方抵制北京奥运、北京举办奥运三个典型案例中，我方发言的权力被剥夺，非政府组织和学术界更没有自己的声音，无力运用设置议程，丧失了“自由”、“民主”、“人权”的定义权和使用权。而历史多次证明，谁拥有“自由”的定义权和使用权，谁就获得了设定议程的能力。“中国的话语总是被西方牵着鼻子走，总在回应西方政府和媒体，总在为自己辩护。”李希光说。

　　反映在国家形象传播上，就是信息被扭曲而全面失真。李希光举例说，中国的国内政策是中国特色社会主义、人民代表大会、民主协商，到国外却变成了没人权、没自由、政治不透明；经济政策是经济改革、可持续性发展和环境保护，到国外也失真为受管制的市场经济、破坏气候和不鼓励竞争；外交政策是睦邻外交，在国外被歪曲为支持失败国家、非洲新殖民者、威胁日本……“在西方，政府的政治理念、核心价值观、政策被智库、学界和媒体传播了，通过非政府组织反映的民意迎合政府政策的议程设置需求，就变成了议程设置。而我国这方面非常薄弱。”李希光认为，中国的软实力在智库这种非政府组织方面面对着巨大的亏空。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，张宇燕刚以中国社科院亚太研究所所长的身份访问了尼泊尔，会见了尼泊尔前首相和现任的多个部长，拜访了毛派总书记和国际关系部部长，听取了他们发展双边关系的意见。访问期间，他的身份让他更加广泛和全面地与尼泊尔群众和学者作了深入的交流，感受到了尼泊尔民众对中国的真实感情和政治力量的所思所想。

　　这位出访过大部分周边国家的亚太国际政策研究人士，根据自己的亲身经验深深感受到，无论是政策咨询还是非官方外交活动，智库作为“中间人”和“第三方”所发挥的作用，使一国的国家力量在具体施展中能够真正做到刚柔相济、游刃有余。

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“时势造英雄”

　　采访中，对于如何推动中国智库走向成熟，专家们各抒己见。

　　江涌认为，其一，要规范经费来源。强调智库的筹资渠道可以多元化，但一定要有明确的规则和底线，而且需要透明化。其二，要完善评价机制。首先要扭转西方不合中国国情的研究和学术标准对中国研究机构的束缚，注重智库研究的实践、实用和可行。其三，制定智库的行业规范。通过立法形式，针对不同类型智库出台宽严相济的行业管理条例，比如官方智库的管理趋于严格，民间智库相对宽松，等等。

　　结合此次全球金融危机中国内政策研究机构的分析失误，中国社科院金融所研究员曹红辉告诉《瞭望》新闻周刊，一定要推动国内机构走出去实地调研全球经济发展形势的变化，“没有一手的数据和资料，没有第一现场的亲身感受，甚至不了解当地的文化社会环境，要做好智库研究，几乎就是建‘空中楼阁’。”

　　有专家则提出，整个社会尚未摆脱“官本位”的思想体系，政策咨询服务大都被官方智库垄断，很难愿意让民营部门分食这一领域的利润，“但公平竞争的机制早晚要引入这一领域，智库也不可能完全由政府来操办。”政府改革步伐的加大、政府智库改制和转型逐步提上日程，将会促进中国智库的成熟和完善。

　　无论作出怎样的建议和判断，这些智库的实践者们都认识到，随着中国社会和经济体制的变革，中国社会群体正在发生分化，代表各个群体和阶层的思想和利益也不断出现。这使得中国智库多元化发展成为大势所趋，基于不同立场和目标的智库，在公开市场进行充分的交流和交锋，将大大助益于政府决策的公正、有效和准确。

　　面对当前中国智库发展状况，张宇燕认为这既是一种自然的结果，同时也存在相当大的改进空间。现实可行的做法主要有两点，其一是创造一种更有利于良性竞争的环境，让各种智库之间展开充分竞争，以提高中国智库“产出”的水平和“产品”质量；其二是智库产品的需求方，在充分考虑到当前中国具体国情和自身需求的前提下，有针对性地重点支持或发展相关的智库。

　　说到这里，他还特别提到，智库产出的品质，关键在于有没有优秀的、全心投入的专家。这和电视连续剧《暗算》中寻找破解密码者有点类似，最关键的就是找对人，“找对了，可能几个人就能解决问题；找不对，成百上千人也解决不了问题。对于社会科学研究而言，除了要找对人，还要真正地信任他们，同时也要允许他们犯错误。面对如此复杂的社会，每次都能够作出准确的预测和判断，那是神而不是人。”

　　采访最后，张宇燕告诉本刊记者，做到准确判断和准确预测始终应该成为智库追求的目标，同时也要看到，任何智库提供的只是某种或某些可供选择的方案，最终的决断还是要由智库产品的需求者来作出。随着智库的发展和智库产品市场的繁荣，其结果之一似应是对同一问题不同智库往往会给出对立看法。这一方面能够丰富人们对诸如全球金融危机问题的认识，另一方面也为政治家、企业家和机构领导人展示其智慧和判断力提供了舞台。从这个意义上讲，智库发展有点“时势造英雄”的味道。            

文章来源：「瞭望新闻周刊」(2009年1月27日)

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“中国思想库”：涵义、分类与研究展望

作者:薛澜、朱旭峰

    中国经济政策的巨大成功带动了社会各个方面的全面进步，但经济体制的转轨和社会的进步使政策决策的重要性比其它任何时候都显得突出。政策的科学化民主化在20多年的改革开放过程中逐渐成为了中国公共政策发展的目标。1978年12月，党的十一届三中全会决定把工作重点转到经济建设上来，我国开始进行经济体制改革。中国的政策决策开始向科学化与民主化方向发展。1986年7月，国家科委召开全国软科学工作座谈会，万里同志代表党中央、国务院做了题为《决策民主化、科学化是政治体制改革的一个重要课题》的重要讲话。党的十四大把决策科学化、民主化作为实行民主集中制的重要环节和社会主义民主政治建设的重要任务，要求“领导机关和领导干部，要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度”。

    1994年12月如江泽民曾经指出：“我们要顺利实现建设和改革的任务，必须保证决策的科学性。从中央到地方，在决策的研究、论证、咨询、制定和组织实施中，知识分子的作用都越来越突出。”2004年，党的十六届四中全会明确指出，加强党的执政能力建设，要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。……对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。”而2005年，政策决策的专家参与制度建设进一步加快，国务院为提高政府行政能力，修订了《国务院工作规则》，对实行科学民主决策和专家参与提出了具体要求和制度原则。

    政策的研究和咨询是实现政治文明重要目标的时代要求，是中国政策决策民主化、科学化的重要组成部分。作为中国政策的研究者，如何通过自己的研究改进中国的政策过程，如何进一步加强政策研究的作用，如何进一步完善政策研究体制，如何进一步提高政策的民主化、科学化水平，从而更有效地实现社会利益，将是摆在我们面前的重大课题。因此，研究中国思想库、在此基础上总结经验、探索其未来发展模式，不仅对政策科学的基础理论，而且对今后的政策研究和政策决策的实践有着重要意义。

   

1、学界对于“思想库”概念上的分歧以及梳理

    “思想库”（Think Tank，它的其它称谓有“智囊团”、“脑库”、“外脑”、“智库”等）一词最早出现在第二次世界大战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安宁环境。后来美国前总统哈里·杜鲁门在1964年庆祝他80岁生日的讲话时，将思想库一词来取代“智囊”[1]。思想库是政策过程中一个重要的参与者，在西方社会已成为对政策产生重要影响和对社会发展起巨大推动作用的组织。所以，有人思想库称为美国的第四部门[2]，也有人把它们称为第五种权力[3]。同样，在中国，思想库积极参与到中国的政策过程中去是大势所趋。

    就目前的进展来看，国内外的学者仅在对思想库进行组织的界定时就遇到了很大的困难。组织的界定尚无法确定，那么研究其对象的范围就很难确定，以至于研究者在估计思想库数量时出现很大分歧。根据《协会大全》统计，美国的国内和国际机构已经约有25000个，其中起到核心作用的也有几千个。但有的统计资料显示少到只有69个[4]，有的学者则认为有1300个[5]。研究美国思想库发展史的麦甘认为，广义而言，美国的智库数量有1200到1400左右，若是狭义定义，则只有约115个而已。[6]而在中国，有人将所有的“软科学研究机构”称为思想库，并认为中国的思想库约有1000多家[7]，根据最新的软科学研究机构统计，我国有软科学研究机构1600多家[8]。而也有人仅将中国类似于天则经济研究所这样的民间研究机构认为是思想库，这样看来中国的思想库也就十几家。目前，关于“思想库”的概念界定，近30年学者们主要侧重于如下几大方面的讨论。

    （1）强调组织社会职能。
    迪克逊是第一个提出现代意义上思想库概念的学者，1971年，他从社会职能角度对思想库进行了定义：“思想库是一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询”[9]。之后，英国学者詹姆士对思想库进行了相似的较为简洁的定义：“思想库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织。”[10]从詹姆士的定义可以看出，思想库的首要目标是影响公共政策。

    （2）强调社会制度安排。
    凯莱从制度安排的角度定义了思想库，认为它“是一种组织的安排（arrangement），在其中，企业部门、政府机构，以及富人，把数以百万的经费拿出来，交给组织的研究人员，而这些研究人员必须花费时间来完成研究案，最后研究者与机构将其研究成果以研究报告或专书的形式公开或不公开呈现，此所谓思想库。”[11]

    （3）强调机构运作特点。
    威佛认为，思想库是指“非营利的公共政策研究产业”[12]。由于威佛本人就是美国权威思想库布鲁金斯（Brookings）学会的资深研究员，他所给出的简练的定义反映了作为具有美国思想库领袖地位的布鲁金斯学会的立场——思想库必须是非营利的。卡罗尔·卫斯[13]在她的研究中，分析了一些与思想库具有类似政策研究功能组织的区别。她认为政策的研究组织有两种形态，第一种是存在于政府内部的机构，第二种是独立于政府部门之外的非营利组织，而思想库是属于第二种形态的政策研究组织。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-1-29 08:32 编辑 ]

杰亮

基于这种观点，卫斯认为应排除以下三种组织作为思想库，设在大学附设的研究中心、民间咨询公司（consulting firms）与其他营利性质的研究机构（for-profit research organization）等。卫斯指出大学的政策分析组织应该着眼于基础理论的建构与探讨，它不适合开创政策；另外，营利性质的以及隶属于政府部门的政策研究机构因其独立性与中立性的问题受到质疑，而被排除于思想库的行列之外。为了清楚地界定中国思想库，我们有必要对思想库的基本涵义以及过去研究者在思想库概念上的争论焦点结合中国实际情况进行一定分析。

    （1）本体——政策研究机构。首先，思想库是一种组织，它与“智囊”的细微差别在于智囊可能是单独的政策咨询家或政府决策者聘请的政策顾问（在古代可以认为是“幕僚”），同时，智囊与决策者之间存在着很强的依附性；第二，思想库作为一种参与政策过程的组织，不同于政府机构。它主要从事对各类公众关心的或者关系国家地位和安全的政策问题进行研究并向政府提供政策决策咨询，而并不参与政策的直接制订和执行；第三，思想库也不同于利益集团，这些团体一般具有自己的利益倾向和代表立场，他们主要不是通过发表或公开研究成果来影响政策制定，而一般通过“压力”、“游说”等方式。

      第四，思想库不同于协会、学会、研究会等学术团体，因为这些团体只是学者们进行学术和思想交流的平台，它们的主要社会职能是通过会议和出版物介绍研究成果，但它们本身并不是智囊机构。第五，思想库不同于“俱乐部”、沙龙等未进行注册的组织。如罗马俱乐部和布达佩斯俱乐部都不是一个严格的“组织”，在俱乐部里，具有共同主张的世界精英不定期的聚会，就一些人类发展的重大问题进行探讨研究；最后，思想库也不同于大众媒体，媒体的主要目的不是影响政策而是传播信息。媒体虽然也对大众关心的话题进行评论，并发表自己的意见，但媒体影响政策决策的方式主要是通过向政府施加公众舆论的压力来完成的，而思想库具有更广泛的受众，不仅包括公众，而且还包括政府机构、官员以及媒体。

    （2）目标——影响政策。思想库的所有政治、经济与学术的行为都是围绕它们的根本目的影响政策产出而展开的。无论思想库的大小和兴趣，它们的研究者总是寻求机会向官员、记者、资助人和其它公共组织的负责人尽可能宣传自己的观点，从而通过这些行为，直接或间接的影响政策的产出。

    （3）地位——独立。思想库的独立性是各类思想库的研究中争论最激烈的话题。斯通（Stone）详细分析了独立性的内涵，归结起来，她指出具有独立性的研究机构意味着独立于政府、政党和利益集团。[14]这一思想被之后的研究者普遍采用[15]。但是，在碰到具体某个思想库时，这一独立性的界定却过于严格，而且缺乏判断依据。这是因为西方的思想库总和政党之间或多或少有所联系，思想库与政府或某个政党存在着非常强的依附关系的情况也很常见。

     如兰德公司（RAND Corporation，1948年成立）就是美国军方成立专为军方提供政策建议的思想库；布鲁金斯学会被称为是民主党的“阵营”，美国企业研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research, AEI，1943年成立）被称为是共和党的“天国”，胡佛战争、革命和平研究所被称为共和党的“影子政府”。在英国的“政策研究中心”（Center for Policy Studies）及“亚当·斯密研究所”（Adam Smith Institute）与保守党关系密切，而“政策研究所”（the Institute for Policy Research）则与工党关系密切。如果一个思想库的定义将这些世界公认的著名研究机构排除在外，那这个定义是失败的。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-1-29 07:55 编辑 ]

杰亮

因此，针对思想库独立性问题，我们认为可以从两个角度去考虑比较合适。1）思想库的独立性可以分为独立运作和观点中立：一方面，相对于政府组织是独立运作的：思想库是在法律上独立于政府之外的实体，它们的负责人能够决定什么时候做什么研究，所以，虽然有些政府机关下设的机构也从事着和思想库类似的提供政策咨询的职能，但它们都不能属于思想库范畴（如各级党政政府的政策研究室）。其实，这些研究机构从事的工作是参与直接的政策制定过程，而不是思想库从事的决策咨询工作；另一方面，相对于“观点”是中立的：虽然思想库中的专家可能具有某些政治观点的倾向，但从整个思想库的外在表现来看，它们的观点都是基于独立意识的判断结果。2）思想库的独立性又分实质独立和形式独立：在中国，有些挂靠于政府的政策研究院所，虽然许多在方面看似在“政府内”，但它们的研究课题的来源以及观点等都表现出独立于政府之外的特征；而有些研究机构表面上是独立的事业单位或民间组织，但由于各种原因，它们摆脱不了政府或一些机构的影响，事实上具有非独立的本质。所以，在我们研究某个思想库时，一定要深入地考察其与政府之间的关系。

    （4）状态——相对稳定。思想库不是临时机构，它应该具有稳定的组织结构，固定的工作地点，长期的运作能力。例如，在我国三峡工程的论证和决策过程中，根据国务院发出的《关于长江三峡工程论证有关问题的通知》（1986）的精神，1986年，原水利水电部成立了论证领导小组。领导小组组织了14个专家组，通过各方面对三峡工程的可行性进行论证。到1988年11月，各专家组就各自领域向政府提出了自己的论证结果后，专家组就此解散[16]。这样大规模的政策咨询行为在中国是第一次，但是，这些专家组都是临时组建的，为单独一个政策进行咨询的组织，它们不是思想库。

   

2、“中国思想库”概念的争论与辨析

    针对中国思想库如何界定的问题，我们并不能够照搬西方学者关于“思想库”的概念，因此我们认为还是有必要在这里就中国思想库的组织界定进行系统的阐述。

    大陆学者尚没有给出中国思想库的定义，他们有时采用照办西方学者早期的定义；也有时只对思想库进行非常简单的定义，而绕开近期西方学者对思想库界定问题上的细节的争论，如华长明将思想库认为是一种高级形式的咨询机构——“综合性咨询机构”[①]。但这种定义过于笼统；或者有些学者对思想库进行过于抽象的定义，如汪廷炯认为：“思想库是提供卓越的全部整理有序的科学思想使决策者能深化改进，犹如在权力和知识件架设一主要桥梁，思想库从各种途径提供政策有关的信息（知识），达到决策者（权力）的耳眼，以增强政府决策的能力”[18]，而这个定义也不具备可操作性。

    留英台湾学者赛明成（Ming-Chen Shai）曾详细比较了西方思想库与亚洲国家和俄罗斯思想库的区别。他认为，用西方思想库的理念去界定东亚国家思想库是困难的。中国的政策研究机构要称为“思想库”，必须采用一个较之西方社会思想库概念而言非常宽松的理解。在赛明成看来，中国思想库无法保持知识分子的自主性（Intellectual autonomy[②]），他们的观点是为领导和政党服务的。他认为，中国思想库的成立有两个目的：1）使领袖的政治地位合法化，2）帮助领导为处理越来越复杂的国内外经济政治问题提供更好的解决方案。因此，中国思想库主要是官方的和半官方的机构，而它们的职能主要是过滤信息、为政策辩护以及介绍新思想。[20]

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-1-29 08:06 编辑 ]

杰亮

按照赛当时的定义，1990年代在中国大地渐渐兴起的民间政策研究机构没有进入他的视野。这可能是由于他主要参考的国外关于中国政治的文献具有滞后性所导致的。而4年后，在他这篇会议论文经修改正式出版时，他已经意识到中国私有和民间研究机构的存在了[21]。但是，赛仍然认为中国的官方和半官方思想库界限非常模糊。而在下文中，我们将提出分清这一界限的标准。学术界关于思想库概念的争论主要围绕三方面问题展开。我们将结合中国的实际情况，针对此三方面问题进行分析，从而最终实现对“中国思想库”概念的界定。

    问题一：如何判断思想库的独立性？

    从思想库地位的独立性角度讲（这一般是思想库界定中争论的焦点），我们认为，只要某个主要从事政策研究咨询的机构在行政上不属于政府机关且独立运作（主要根据其是否具有独立的法人资格），那么该组织就可以认为是思想库。思想库的最基本职能就是以政府“外脑”的形式对政府的政策决策进行辅助，这也是其之所以称之为“思想库”的最主要原因。

而我们对独立法人资格的强调除了为了便于研究的统计工作外，主要是因为独立的政策研究咨询机构在对政策进行研究时可以保证其目标是服务于社会的，而那些非独立的机构的研究成果除了服务于社会外，还有相当程度是服务于其上级组织的。如在一些大型企业内也设有政策研究咨询部门，而且这些研究部门也进行类似其它思想库的一些活动，如发表文章等，但这些研究组织进行这些研究活动的目标是为了其上级企业的利益，提出的政策建议从观点上带有明显的倾向。

    那么什么样的机构是独立于政府外的呢。国外一般认为，如果一个咨询机构每年的研究经费超过80%以上来自政府，那么其实质就是官方的咨询机构，不是思想库。而针对我国的实际情况，我们对思想库的边界问题进行法律上的考察。国家统计局为其统计工作能够规范实施，2001年颁布的《第二次全国基本单位普查办法》中，根据国家有关法律法规进行综合，指出独立的法人单位必须具备以下条件：1）依法成立，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任；2）独立拥有和使用（或授权使用）资产，承担负债，有权与其他单位签订合同；3）会计上独立核算，能够编制资产负债表。独立于政府外的法人单位包括企业法人、事业单位法人、社会团体法人和其他法人。

    另外，关于中国大学下属的政策研究机构是否属于思想库范畴，学术界也有争论。因为一方面它们一般不是独立的法人，另一方面前文提到的卫斯对大学的政策研究分析组织是否应该列入思想库曾有阐述：大学的政策分析组织应该着眼于基础理论的建构与探讨，它不适合开创政策。但是由于中国的大学附设研究机构的政策研究和政策建议职能已经越来越受到重视，还因为它们的观点也都是服务于社会的，而不象企业下属的政策研究机构那样其观点服务于所在的企业。

因此，我们认为，中国的大学附属研究机构完全具备思想库职能。至于中国的大学附属政策研究机构之所以不具备独立的法人地位，主要是因为上级大学为了便于的统一管理（此类研究所还有教学等职能），但是，上级的大学一般不会对研究机构观点施加过多影响。所以我们将它们作为一类特殊的思想库雏形看待[③]。

    因此，从我们关于中国思想库的独立性问题上界定，思想库至少应该具有独立的运作权力。

    问题二：是否应该将接受合同研究的政策研究咨询机构纳入思想库范畴？

    这个问题源于对思想库观点中立性的考究。由于通常认为，思想库的观点应该具有“中立性”，而接受了合同研究就会造成其观点的非中立，因此我们可以将此问题转化为，受某组织委托对政策进行研究，并将研究结果以公开或不公开的方式呈现是否导致思想库观点的非中立呢？

    从实际经验来看，在美国，许多公认的思想库（如兰德公司）均接受政府或企业等的委托研究项目，但它们仍然坚持着观点中立性姿态。即便他们的研究发现违背了委托人的初始想法，他们仍将此成果呈现，而不去刻意迎合委托人的意愿。又如在中国，天则经济研究所在和政府、国外组织和国内企业签定研究合同时，都会附加维护其研究中立性的条款。这些都至少说明，实证上，合同研究并不是影响政策研究咨询机构的观点中立性充分条件。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-1-29 08:10 编辑 ]