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非政府组织与社会治理作用困境及其出路

作者：贺艺 刘先江

目前,中国正经历着急剧的社会转型,社会各个方面相应地发生了巨大的变迁，“中国社会主义市场经济的建立,不仅是市场经济或经济发展模式的转变,且由于经济的基础性地位,它必将引起整个社会生活即人们的社会活动方式的巨变。在这种巨变中,中国的社会结构也将得到根本性的改造,这就是社会转型”[1]。转型期的中国是发展与阵痛、秩序与波动并存的复杂的社会转型过程,一方面经济快速发展,另一方面利益格局调整加快,矛盾冲突甚至激烈冲突增多,这对于传统的、由政府包揽一切的矛盾冲突消解模式提出了挑战。政治学家和管理学家之所以引入治理概念,主张用治理替代统治,正是他们看到了国家管理和市场调控中的不足。“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调失败”[2],妥善的治理可以弥补国家和市场在调控与协调过程中的某些不足,达到科学管理的目的[3]。

一、社会治理工作的转型:NGO发展的良好契机

    在经济全球化浪潮迭起和经济不确定性日益增加的大变革时代,不论是发达国家还是发展中国家都在寻找一种更好的新的治理形式,以便在社会发展的竞争中赢得优势,治理理论由此成为回应这一变革的强势政治理论话语[2]2。从历史经验看,治理存在着传统与现代的两个模式,传统治理模式尊崇政府的统治与控制,治理的权威及其行动者必定是政府权力的运用;而现代治理模式则包括各种公共的或民间的个人和机构管理共同事务的诸多方式,从根本上区别于传统政府统治[4]。

    由于种种原因,我国一直实行高度集权的管理体制,政府作为单一的权力中心治理社会公共事务。理论与实践表明,这种单一中心治理体制不能适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的发展要求,必须予以改革。政府治理的理性变革,应当由体制内分权向体制外分权即向社会分权推进,从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体制。在这种体制下,公共部门、私人部门和NGO基于法定性规则既相互独立又相互合作, 共同治理社会公共事务, 以实现“善治”[5]。 善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政府、国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。善治的基本要素包括:合法性、透明性、责任、法制、回应和有效[6],实际上就是一个现代国家权力回归社会过程,其基础就是良好的公民社会的形成。在缔造公民社会的过程中,第三部门“可以起到至关重要的作用,他们既能创造向上下之间的纵向联系,也能更有效地表达地方的心声。他们还能给公务员施加压力,使他们更好地工作并更富有责任心”[7]。中国NGO以其特有的组织特性以及作用方式,促成了中国政治管理模式由“统治型”向“善治型”的历史性转变,同时应当认识到这个历史性的转变为NGO发展带来了良好的契机。

二、NGO在社会治理工作中的作用

NGO的发展源自于西方的治理理论。治理,是基于这样一种判断:当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源(政府失灵)、市场体系中的企业又囿于利益动机不愿提供公共物品(市场失灵)时,需要寻找、培育有别于政府和市场之外的第三种力量[8]。随着经济体制转轨和政府职能的转变,我国NGO得到空前的发展,尽管NGO做的似乎只是一些“拾遗补阙”的工作,但在整个社会的沟通、整合及治理方面,NGO以其独特的优势发挥了不可替代的作用。因此NGO已经成为比肩政府和市场的“第三种机制”。

(一)NGO建立的诉求机制与利益整合机制,增进社会容忍,协调利益,维护社会稳定,促进社会和谐

    转型期的中国,各阶层利益不断重组与分配,各种社会矛盾错综复杂。如果这些矛盾不能通过合理的渠道释放,就会逐渐积累形成社会冲突,引起社会动荡。而NGO提供的较宽松的活动空间,使社会成员可通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益;通过NGO合法、有序、理性的表达诉求,能够起排解社会怨气、释放社会压力的作用,也使各社会群体能依法共存相容,增进社会容忍度,以避免许多恶性的、非理智群体性事件的发生。在NGO中贯穿的宽容、互助、互惠和利他精神,不仅能够在NGO内促进和谐,而且还可缓和或消除企业和政府部门所引发的一些社会矛盾,从而有助于维持整个社会的稳定。从这种意义上说,NGO是政府治理社会的得力帮手,是和谐社会建设的主力军。

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(二)NGO医治“市场失灵”和“政府失灵”的突破口,成为社会良性运转的一支重要力量

    美国著名经济学家韦斯布罗斯认为,正是由于政府和市场在提供公共产品方面的局限性,导致了对NGO的功能需要,这是NGO存在的主要原因[9]。中国自上个世纪70年代末推进改革至今的20多年里,市场的局限性和消极性彰显无疑,尤其表现在出现了大量的社会问题如失业、腐败、越轨和环境恶化等。政府的力量是有限的,曾被世人羡慕的北欧高福利国家,实行了几十年的从“摇篮到坟墓”的高福利政策,在20世纪末叶遭到冲击,国家财政拮据,足以证明由政府包揽社会福利已行不通,单靠政府力量不能解决众多社会问题[10]。在政府与市场功能的“空白区域”,NGO往往有更高的效率。NGO的效率得益于政府的“掌舵”与“划桨”职能的分离,也得益于市场机制的导入。一方面,政府将部分公共事务分离出来交给NGO,从而更好地发挥“划桨”的职能;另一方面,NGO有利于将竞争机制引入公共服务领域,提高服务效率。NGO的发展弥补了政府、市场管理的不足,成为社会良性运转的一支重要力量。

(三)NGO帮助社会弱势群体,实现社会资源

    再分配,促进社会公平、公正社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而处于不利社会地位的人群[11]。一个和谐的社会,应当是使弱势群体得到有效保护的社会。政府应当是保护弱者的有力工具,是社会公平的实现者和保护者。但在现代社会,由于政府能力的有限,还不能保证社会公平的真正实现。政府的社会政策往往存在一种“中位取向”,以体现大多数人的要求,而无法满足所有公众对公共产品的需要,如对残疾人、妇女、儿童等弱势群体利益的保护的要求。这时NGO如残疾人联合会、妇联、儿童基金会等就是最有效的保护工具。NGO以其灵活性、多样性、人性化等特点发挥其独有的优势。首先,NGO能深入基层,贴近最贫困的人口;第二,NGO能灵活地为贫困人口服务;第三,NGO能创造性地探索扶助最贫困人口的新模式[11]。总之,NGO以其独有的公益性,实现对社会弱势群体的关怀,从而有利于社会公平正义的实现。

(四)NGO促进公民社会的发展,成为建设社会主义民主政治的一支新型力量

    NGO的发展成为公民社会形成的基石。泰勒认为:“就较为严格的意义来说,只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时,市民社会才存在。”[12]作为公民社会中一个最积极活跃和最具社会效益的组织形式,NGO的形成和发展意味着公民社会的发展。此外,NGO为公民政治参与、影响公共决策提供了重要的渠道,促进了社会主义民主政治建设。

    首先,中国NGO可通过启发、教育和引导民众参与发展活动,增强民众对自己基本权利的意识,鼓励和帮助民众维护自身权益。其次,NGO可通过支持、反对政府政策,游说政府官员与民意代表、参与竞选等方式,影响政府决策。再次,NGO可在不同的利益集团因政治、经济、文化以及利益的多元化发生矛盾和冲突时,利用其民间的身份,在各利益集团之间促进沟通与理解,以推动问题的解决。最后,NGO还可在同政府的合作中享有知情权和咨询权,参与政府有关决策过程,并对其进行监督和评估[13]。

三、目前NGO在社会治理工作中的困境

改革开放后,随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变,中国NGO的发展遇到了千载难逢的机遇。然而, 在面临机遇的同时, 中国NGO的发展也面临许多问题和挑战。

(一)政府行政干预过多,导致NGO官僚化倾向

    NGO的特点之一是其独立性,但由于部分NGO其本身是从职能部门转变过来,或者是由政府机构直接建立的,使其在组织、功能和活动方式等方面,都过分依赖政府,具有浓厚的官僚化倾向,不符合“小政府,大社会”的发展要求,从而阻碍了其发展, 导致NGO发展的困境。以湖南NGO为访谈对象的资料表明,许多社团实质上是政府职能的外延,如湖南省青少年发展基金会就隶属于共青团系统,为省共青团管理;省慈善总会隶属民政系统,为省民政厅管理;省红十字协会隶属卫生系统,为省卫生厅管理等。该省各地市的慈善总会、红十字协会均是此种模式,许多社团是政府的一个行政部门, 是“一套班子两块牌子”[11]。

(二)有关NGO的立法滞后,政策法规和监管机制不健全

    NGO的活动若没有法律制度的依托,很容易偏离其组织目标,即为社会提供有效的公共物品。目前,在NGO的立法方面,我国主要有《社会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》等等。继这些条例之后,1999年8月,我国历史上第一个有关NGO捐赠的专门法案《公益事业捐赠法》出台,2001年《中华人民共和国信托法》出台。从条例到法律,已经看到进步, 但这远远不能满足NGO发展的需要[13]。应清楚地认识到,已有的条规内容比较陈旧,条款过于抽象,缺乏可操作性,随着NGO的急剧增加, 很难适应新形势的要求。此外, 对NGO的监督制度、形式和手段比较单一,一方面政府对NGO的监管不利,另一方面来自社会的监督也不强。

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(三)社会公众意识不足,社会公益、志愿精神不能满足所需

    NGO的正常运行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行为。虽然社会公众捐赠意识有很大提高,但远远不能满足NGO的需求。正由于慈善不足、志愿不足,导致NGO的财政危机正在吞噬NGO的本性即其非赢利性。据资料统计,美国非营利部门的资源总量为5085亿美元,其中31.3%来源于政府资助,50.2%来源于会费、服务收费及投资回报,私人志愿捐款仅占总资源的18.4%[14]。

    在我国现阶段,不少人对志愿者的了解不够,也缺乏对志愿者活动的认可制度。此外,慈善公益组织的数量和增长速度并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。

(四)资金与人力资源匮乏,导致NGO能力不足,效率低下

    由于各种现实原因存在,导致我国相当一部分NGO处于严重资金短缺状态。据统计,我国NGO由各级政府提供财政拨款和补贴占到50% ,政府以项目为引导的经费支持占3.6%。其他主要的收入来源依次是:会费收入(21.2%) ;经营性收入(6%);企业赞助和项目经费(5.6%)。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源,合计不到5%[15]。资金短缺很大程度上影响NGO活动开展与组织运行的效率。其次,在人力资源方面,NGO缺乏固定的人力资源补充途径;在引进人才方面,NGO缺乏有效的激励机制和进行系统专业培训的指导人员。

四、发展和完善我国NGO的基本途径

当务之急是如何在跨越式发展模式下,建立和完善我国的NGO,使其发挥应有的作用。

(一)推进经济体制和政治体制改革,实现政府职能转变

    随着改革开放的深入,我国政府长期扮演的“全能政府”的弊端已彰显无疑,相反“有限政府”的理念已深入人心,其表现在政府由微观管理转向宏观管理;由控制转向引导;由强调“管”转向强调服务;有依靠命令转向推动立法依赖法制。经济体制改革、政治体制改革的重要目标在于政企分开、政事分开、政社分开。从总体上看,政企分开有了实质性突破,政事分开和政社分开尚未真正破题。为此:第一,在党的领导下,稳步推进政社分开,逐步实现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。第二,建立政府与民间组织的平等协商对话机制。第三,各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来,尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织[16]。

(二)完善和健全有关NGO的法律法规

    完善有关NGO的法律法规,首先是国家加强对NGO的立法工作, 提升立法权威; 设立NGO管理方面的实体法;从立法上给NGO的自治性与民间性以法律上的保障,逐步打破限制竞争的规定,为NGO能力的提升创造良好的宏观环境。二是形成配套的法律体系,主要体现在与宪法中关于公民结社原则相衔接的结社法律、捐赠法律和规范非营利事业与非营利组织的单行法;与这些法律相衔接的实施细则和单行法规等等,以优化NGO生存于其中的法律环境[17]。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2008-11-30 08:24 编辑 ]

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(三)培育社会公共意识,强化社会公益、志愿精神

    在当今全球一体化进程中,我国民众的公民参与意识越来越强,志愿活动走向兴盛,但是还远不能满足NGO的需求。如何有效地激励全社会的参与,培育社会公共意识、强化志愿精神是一个值得人们深入探讨的问题。一方面,政府应在政策和实际行动上支持与弘扬整个社会的志愿者精神,并通过注册认证制度的贯彻落实,把更多有爱心的人组织起来,使其积极投身到为社会公益事业的服务中去;另一方面,各类NGO通过自律、研讨、宣传,扎扎实实开展好各种志愿服务活动,努力为建设社会主义和谐社会做出更大的贡献。

(四)建立NGO多渠道融资体系,解决资金短缺问题

    资金短缺问题是NGO公共性发挥的最大障碍之一,而解决这一问题的最佳途径是建立关于NGO的多渠道融资体系。NGO的资金来源可以是政府的财政支持、国内外的社会捐助、在政策允许范围内的服务收费和营利收入等;NGO的资金筹募机制也应该是多元化的,应大力发展类似于美国筹募、社区基金会、商营公益捐赠基金的公共筹募机构和监督机构;民间NGO之间的良性竞争有利于使社会资金向规范、有效的组织集中[18]。因此,政府一方面要增加对NGO的资助性投入;另一方面要积极引导NGO多渠道融资体系与机制的建立和健全;而NGO可以适当开办营利性实体,同时积极学习国外的经验,努力提高自身的知名度和公信度,依靠自身的优势来获取社会资助等。

五、结语

我国已经进入了一个新的发展时期,一个在更深层次、更大空间和更广领域进行变革的转型期社会。在这样的背景下,要建立“小政府、大社会”的目标模式和发展第三部门,促进社会的稳定、健康发展,就必然要构建现代社会治理模式,实现善治。作为政府、市场、公民社会的三元社会结构框架中的一种社会组织形态,中国的NGO不仅将可以成为政府的帮手、公益事业的补充,更多的将充当有效的社会控制中介,在国家与社会间、在国家与个人间、在社会转型的稳定和发展间起到良好的缓冲作用。NGO对社会弱势群体的保护和对公益性的代言,不仅彰显出一种强大的力量,更在搭建一种新的机制,即通过NGO这个平台,把公众引入参与行政决策之中,形成多元社会治理模式。目前,我国公民对公共服务、公共产品的需求和实际供给之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战,可以说,在我国社会正在经历重大的变革和转型的背景下,构建现代社会治理模式、提高社会治理水平,是一个任重道远的过程。

参考文献
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资料来源：《中国社会学网》[http://www.sociology.cass.cn]」（2008年11月25日）

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