从这个角度看,中国适应乃至吸收西方人权观念的速度是相当惊人的。虽然清政府显然对“臣民”的权利不感兴趣,但是《钦定宪法大纲》还是“附”上了9条“臣民权利义务”,其中有6条是关于“臣民”的权利,包括担任公职的权利、表达自由、罪行法定、获得法官审判的权利、财产权和居住权等。《中华民国临时约法》第二章则专门规定14条“人民”的权利,第5条和第6条还十分科学地区分了平等权和自由权。以后的“天坛宪草”、“袁记约法”、“贿选宪法”也都在国家结构条款之前规定了人民或国民的权利, 1936年的“五五宪草”和1946年颁布的《中华民国宪法》则在“总纲”之后就规定了人民的权利和义务。到民国时期,人权在中国似乎已经从功利主义的手段转变成自身值得追求的目的。
当然,宪法规定是一回事,权利保障的具体实施是另一回事。尤其是因为缺乏司法审查制度,侵犯人权的事例自然是屡见不鲜的。1929年4月20日,南京国民政府颁布了保障人权命令。胡适等人借此在自由主义杂志《新月》上发表文章,列举了许多国民党政府侵犯人权的例子,公开提出保障人权、制定约法、实行民主政治的要求,进而发动了一场人权运动。[55]胡适本人因此受到当局警告,甚至被迫辞了校长职务;杂志总编罗隆基则受到拘捕,《新月》也不断遭到查禁而无法按时出版。由此可见,民主、法治尤其是司法审查保障机制的环境下,保障人权的宪法或法令是完全空洞的。
但是,即便如此,这些事件仍然表明中国当时对自由的理解已经达到相当的水平。例如,罗隆基曾精辟地指出:“压迫言论自由的危险,比言论自由的危险更危险。”[56]或许可以不夸张地说,中国当时自由派知识分子对言论自由重要性的把握基本达到了同时期美国最高法院的少数杰出法官的水平,[57]而且和美国相对宽松的言论环境相比,中国少数知识分子在政治高压下仍然针锋相对、直言不讳的精神尤其难能可贵。胡适曾将矛头直指国民党的最高领袖,其对国民党鞭辟入里的批判可以说超越了当代学者的境界:一党专制“造成了一个绝对专制主义的局面,思想言论完全失去了自由。上帝可以否认,而孙中山不许批评。礼拜可以不做,但总理遗嘱不可不读,纪念周不可不做”。[58]同时,他准确地预见到:“现在的国民党所以大失人心,一半固然是政治上的设施不能满足人民的期望,一半却是因为思想的僵化不能吸引前进的思想界的同情。前进的思想界的完全失掉之日,便是国民党油干灯草尽之时。”[59]
国民党政府漠视人权、弹压言论的行为,使其丧失人民和知识分子的支持,最终丧失了政权。一个政府可以压制人民对它的批评,却不可能强行获得人民的拥戴。当然,这些尖刻的言论当时仍能公诸于世,确实表明言论自由并非完全丧失了公共空间,只是发表政治言论将承担巨大的政治风险。由于国民党政权对外面临日本侵略,对内受到共产党的制衡,党内也各路派系林立,因而无暇顾及所有对其不利的言论。但是,正像没有制度化的地方割据不是“联邦制”一样,没有制度保障的言论自由或其他任何权利也配不上“权利”的称号。如同民主与法治一样,民国宪法文本中的公民基本权利只是不能兑现的“口惠”( lip service) 。事实上,在欠缺民主和法治的非常环境下,权利也不可能受到切实保障。
四、中央与地方分权———难以摆脱的集权传统
自秦始皇统一六国以来,中国在两千多年的历史中一直实行中央集权专制。和其他宪政要素相比,中央集权可以说是中国最为根深蒂固的传统。固然,由于中国地域巨大、地方差异显著,在交通和交流技术不发达的时代,中央集权必然有力不能及的地方,从而为地方自治留下了有限的空间,但是,这种有限的自治只是中央恩赐或疏漏的结果,当然谈不上任何意义上的“制度”。虽然中国古代思想家也曾提倡中央和地方的职能分工,例如,乾隆年间秦蕙田提出:“设官分职,内外相维,体统相制”,[60]但是,只有到近代才真正认识到地方自治的重要性; [61]也只有到近代,有关中央和地方分权的讨论才真正展开。
(一)联邦作为制度博弈的工具
到民初制宪时期,中央和地方的关系成为利益集团之间较量与妥协的重要话题。[62]辛亥革命之后,袁世凯主张中央集权,革命党人则大都支持地方自治和联邦制下的统一。袁世凯死后,最支持地方自治的是拥兵自重的地方军阀。[63]1916年至1917年,北洋派军人集团害怕省长民选将削弱他们的权力,因而反对联邦分权制度。没有北洋政府和直系军人等实力派的支持,省制即使入宪也很难执行。1922年至1923年,反直的实力派维持分治的利益格局,而主张中央集权的直系北京政府最后做出妥协,同意省制入宪和地方分权。[64]
这个时期有关中央和地方关系的争论体现出一个显著的特点,也就是宪法制度不仅是西法东渐的结果,而且也是中国当时不同的利益集团之间斗争的产物。在最高权力机构实际上失去了至高无上的权威,各派势力相对均衡(至少变化莫测)的情况下,政治较量和妥协有可能产生更稳定的宪法制度安排。事实上,在1913年、1916年—1917年、1922年—1923年三次制宪会议上,国会议员就总统制与内阁制、国会立法与监督权限、行政权力结构及其与国会的关系、宪法解释权及中央与地方关系等国体与政体选择的一系列问题进行了激烈争论,而所有这些制度都是中国在不同时期从西方宪法引进的结果。[65]然而,制宪议员并不是纯粹从欧美宪法制度来论争中国立宪的模式,更多的是从自己的党派或地区利益出发,力争采行对自己最有利的制度。这是一种相当可贵的能力,西方最早的宪法制度正是在相对均衡的社会权力结构的政治斗争中产生的。 [66]
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本帖最后由 杰亮 于 2008-11-21 08:23 编辑 ]