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造成这种情况的原因，是在执行用地指标严格控制的政策时，与不发达地区实际情况结合不够。

　　一是对发达地区不发达地区用地指标的掌握上区别对待不够。我国东、中、西部发展有先有后，区域差距较大，多年来土地使用失控，主要不在欠发达地区。中西部县域经济、农村非农产业发展严重滞后，企业占用的非农建设用地比例很小，许多地方现在刚刚步入工商业的起步期，而上级政府部门往往根据历史已使用的土地数量对各地进行新的土地指标的分配和控制，这就直接影响到了农民工回中西部创业。

　　二是没有把农牧业生产设施和非农建设用地区别对待。把发展畜牧、水产养殖、蔬菜大棚等的生产设施用地当作非农建设用地进行控制，影响了农民工回乡从事农业开发经营。
三是没有区别耕地与非耕地。中西部许多地方以山地、丘陵为主，耕地所占的比例较小。严格保护耕地和节约使用土地的政策需要坚决执行，但荒坡、荒岗、荒滩应与耕地有所区别。

　　另外，一些地方在有限的土地指标的使用上，对农民工创办的小企业实行歧视政策。用地指标较多地留在城市，用于县市的少。一些县市规划建设的工业开发区或工业集中区提高进入门槛，只许规模大的企业进入，而农民工回乡创办的企业普遍规模较小，往往被排除在外。

　　（五）农民工创业者自身的素质需要进一步提高

　　对回乡创业农民工调查显示，66.5%的人自创办企业以来没有进行过任何进修或培训。很多创业者早年外出打工，文化水平较低。在打工过程中，从最基层的操作员工做起，基本上是懂技术，但是不懂管理，自身的知识水平，个人素质，直接制约了企业的发展壮大。对乡镇的调查显示，近80%的乡镇1990年以来都发生过农民工回乡创办企业倒闭的情况，导致企业倒闭的原因，主要是管理不善，把握市场出了问题。。中西部不发达地区回流的高校大学生少，没有财力像沿海地区那样花钱请人才，对研究人员到不发达地区中小企业工作政府没有优惠政策，导致中西部人才引进难，留住难，出现人才荒。由于农村在总体上缺乏人才和技术的支持，发展环境较为落后，在激烈的市场竞争中，许多回乡创业企业缺乏真正的核心竞争力，转而走机械模仿、恶性竞争、污染环境、浪费资源等粗放的发展道路。企业在狭小的市场空间内展开的低水平过度竞争，处于产业链的底层，造成了资源和财富的严重浪费。

　　

五、鼓励和支持农民工回乡创业的原则与政策措施

　　（一）正确处理农民工外出打工和回乡创业之间的关系，实行鼓励支持农民工回乡创业的方针
农民工外出打工和回乡创业之间本身并不矛盾，而是一种相辅相成的关系。这就要求政府要坚持两手抓，促进外出打工和回乡创业齐头并进共同发展。要打破影响劳动力自由流动的限制因素，提高农民工的外出就业质量和工资水平，为农民工营造更好的城市打工氛围。要要提高对农民工回乡创业认识，为农民工营造良好的回乡创业环境，促其创业成功。

　　农民工回乡创业既是出于他们自身利益的市场行为，又具有社会效益。一是农民工回乡创业属于回到中西部欠发达的地方去创业，与发达地区的创业相比，存在许多不利条件，如缺乏配套产业，信息、运输成本高，公共服务体系薄弱等。同样是办企业，他们要克服更多的困难，支付更多的成本。二是他们的创业有利于贫困地区、不发达地区经济发展；有利于改变城乡区域发展的不平衡，在一些方面甚至起着开路、突破的作用。三是中部不发达地区农村“40、50”人员就业不充分的问题是我国群众就业中的一大难题，应该与城市解决就业不足的问题一样对待。农民工回乡创业在这些方面做出了贡献，政府给与鼓励支持是应该的。我国经济发展和就业在很大程度上取决于中小企业的发展，建立中小企业创业发展的服务和支持体系、制度、机制，是尚未得到解决的问题，这在很大程度上可以通过鼓励支持农民工回乡创业来探索。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-5 12:41 编辑 ]

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对农民工回乡创业总体上要实行尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务方针。尊重创业，就是尊重农民工自立自强求发展的创业精神，尊重他们自主创业的权力，他们创办企业的市场经济主体地位，使他们的合法权益得到保护。

　　因势利导，就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移；诚信守法，重视消费者和职工的权益。

　　积极支持，就是把农民工回乡创业列入各级政府的重要议事日程，凡是外出务工经商后返回家乡所在县市范围内创办各类企业，从事个体经营，兴办各类农民专业合作组织，无论规模大小，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行优惠政策，改善创业环境。

　　完善服务，就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难，信息、人才缺乏，办事难、市场机制不健全等突出问题。

　　（二）改善农民工回乡创业的管理和服务

　　一是放宽准入条件，凡是国家法规没有明令禁止和限制的领域，地方政府部门不得自行设置限制条件。二是简化审批程序和办事手续，清理和规范收费项目，推行联合审批，一站式服务。规定收取的公共服务性收费，原则上收取工本费，或按最低限额收费。三是规范政府行为。严肃查处对企业乱检查、乱摊派、乱收费、乱罚款的“四乱”行为。政府监察部门畅通投诉渠道，及时处理和纠正侵犯企业合法权益、干扰正常经营的违法违规行为。司法部门依法维护回乡创业者的人身财产安全，严厉打击破坏企业发展环境的违法行为。

　　（三）加大财政、税收扶持力度

　　税收方面，一是对不发达地区的农民工回乡创业者与其他招商引资对象一样对待，享受外地客商同样的优惠政策。我国在对外开放中实行了二三十年的外商投资优惠政策，主要受惠地区是沿海发达地区和城市，对经济发展起了重要的作用。现在不发达地区农民工回乡创业正处于起步阶段，实行一定的优惠政策是应该和合理的。对农民工回乡新创办企业可在三、五年内暂不收税，或先征后部分或全部返还，具体办法可由省级政府决定。二是要对为城乡低收入群体就业、再就业做出贡献的企业，比照城市相关政策给予优惠政策。农民工回乡创业凡吸纳农村35岁以上富余劳动力、失地农民和城镇下岗失业人员等就业的按当地规定享受税费、信贷、服务等就业、再就业优惠政策等。三是按规定享受国家和地方扶持发展中小企业、非公有制经济服务业、开发农业、农产品加工业、高新技术企业等优惠政策。

　　工商管理方面，取消对个体工商户的工商管理费。农民工回乡创办的小企业，绝大多数被登记为个体工商户。要改变对个体户收取工商管理费而对企业不收取的不公平做法，取消工商管理费，以利于保护个体工商户包括回乡创业者的利益。。
在财政支持方面，通过中央和地方财政拨款，设立扶持农民工回乡创业的专项基金。回乡农民工的家乡一般是欠发达地区，创办的是吸纳就业较多的产业和小企业。专项资金主要用于农民工回乡创业的贷款贴息，创业培训和担保资金等。

　（四）改善金融服务，提供信贷支持

　　一是加大政策性金融对中小企业和农民工回乡创业的扶持。为缓解不发达地区有限资金过多流入城市，中小企业、农民工回乡创业融资难、资金供给短缺、贷款利息高等问题，应为回乡创业农民工提供额度不大但期限长、利息低、覆盖面广的贷款。二是发展重点服务中小企业和农村社区的金融组织，充分发挥农村信用社为农业、中小企业服务的作用。农村信用社信要加大对回乡创业者的信贷支持。扩大村镇银行试点工作，推进新型农村金融组织发展。三是国有商业银行要对农民工回乡创业活跃的市县分支机构授权，按照商业银行规范提供贷款。

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建立新型信贷激励和考核机制，调动信贷人员工作的积极性。四是适应创业者多样化的需求，开办固定资产抵押贷款、动产质压贷款、个人委托贷款、自然人担保贷款和同一区域、行业、优质民营企业联保互保贷款等；对有市场、有效益、有技术、有发展前途的采用信用贷款与抵押贷款组合、整贷整还等方式，放宽贷款额度和还贷时间。五是放宽农村地区抵押物的范围，如允许小城镇的企业地产包括集体所有土地的使用权，以及农村宅基地、自留山的使用权、房屋产权做抵押。六是建立中小企业发展和回乡创业的信贷扶持担保机制。财政和金融结合，给予贴息等优惠政策。回乡创业农民工创办的小型企业，吸收农村35岁以上富余劳动力、城镇下岗失业人员和失地农民等扶持对象的可按规定享受小额担保贷款，并给予贴息。各级财政应安排一定资金，充实中小企业贷款担保机构，用于支持农民工回乡创业信用担保体系建设，对信用担保机构给予相应的风险补助。

　　（五）健全创业辅导和培训和人服务体系

　　一是加强创业辅导、培训和信息、技术服务。鼓励与农民工回乡创业有关的政府机构、金融机构、科研机构、培训机构、行业组织和其他社会中介机构，分工合作，相互协调，形成多方参与的中小企业与农民工回乡创业服务网络。有条件的地区可依托现有机构成立回乡创业者指导（服务）中心和中小企业情报中心，为回乡创业者提供创业培训、市场信息、开业指导、管理咨询、融资指导、企业诊断等服务，并组织交流活动、科技讲座和政策咨询，提高创业能力和经营管理水平。
二是加强农村劳动力转移的职业培训。指导和配合回乡创业者结合企业的实际需要开展职工上岗前和在职得培训。要将农民工回乡创业，企业员工纳入各地农村劳动力技能就业计划。参加职业技能培训的农民工可按规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。

　　（六）引导农民工回乡创办的企业适当向小城镇集聚将将回乡创业
   
　　生产经营场地纳入城乡发展规划，因地制宜发展园区建设。力求实现基础设施共享、集中污染治理、集约利用土地、培育发展产业集群。可在现有的各类园区中，安排必要的场地，建设一定比例的廉租厂房，支持农民工回乡创业。

　　（七）优先解决农民工回乡创业用地问题

　　将农民工创业用地纳入城乡发展和土地利用总体规划。坚持执行国家严格保护耕地和节约、集约利用土地的政策，因地制宜，妥善解决农民工回乡创业用地问题。一是充分利用小城镇和乡村的存量非农建设用地。包括闲置土地、厂房，调整合并的机构、学校用地，村镇边角地。各地存量集体建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，直接用于农民工回乡创业用地。二是允许地方通过农村集体土地整理折抵建设用地，并从中拿出一定比例用于农民工回乡创业用地。，并适当减免集体非农建设用地规费。三是根据中西部不发达地区许多县市山区丘陵多、耕地少的情况,在不影响水土保持，不损害农民权益，不污染，不浪费的前提下，适当扩大荒山、荒坡、荒滩等非耕地的利用，来用于农民工回乡创业和其他工商服务业的发展。四是符合城乡规划、市（镇、村）容、安全、环保、卫生、消防等要求的前提下，回乡创业者家庭住宿租借房、临时商业用房可视为经营场所。回乡创业者兴办符合无污染、安全、不扰邻条件的小型加工项目，经镇村同意，允许在宅基地范围内搭建简易生产用房，供电、供水等部门应给予支持。同时，要防止借农民工回乡创业之名，乱圈地，乱占耕地搞返乡创业开发区。

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-5 12:49 编辑 ]

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（八）加强对农民工回乡创业的领导
　
　　地方政府要把农民工回乡创业纳入当地经济社会发展规划，通过行政、经济、法律各种手段，培育引导回乡创业的农民工，成为不发达地区发展第二、第三产业和现代农业的骨干力量，成为带领农村富余劳动力就近转移就业、改善家乡面貌的带头人，在促进全面创业，振兴县域经济，脱贫致富和中部崛起、西部开发中发挥主要推动作用。

   农民工回乡创业涉及多个政府部门的工作。各有关部门要把支持农民工回乡创业纳入自己的职责范围，建立分工明确，相互协调的工作机制。劳动和社会保障部门要把农民工回乡创业作为农民外出务工经商的后续工作，作为就地就近解决农村富余劳动力就业的重要渠道，一手抓好农民外出务工的就业、培训和维权工作，一手抓好支持农民工回乡创业的工作，搞好创业培训等相关服务。对农村困难群体、中年以上农村富余劳动力、失地农民、城镇下岗人员做出贡献的企业，经调查核准，在税费方面给予优惠政策。乡镇企业、中小企业管理部门应把回乡创业作为乡镇企业、中小企业新的增长点。扶贫部门应把回乡创业作为新阶段扶贫开发的突破口。农业部门应把回乡农民工当作发展现代农业、推进农业产业化经营的骨干力量。要重视基层的创造，跟踪调研，总结经验，抓好不同区域的试点，加强对地方的指导。防止操之过急，一哄而起，揠苗助长。把重点放在改善创业环境，落实鼓励政策，推进相关服务体系、制度的建立上。要大力宣传农民工回乡创业在统筹城乡发展、建设全面小康中的地位和作用，主动发现回乡创业的好典型，及时表彰他们中的优秀创业者，广泛宣传他们的创业事迹、创业精神，增强回乡创业农民工的光荣感，责任感和自信心。引导全社会尊重、关爱和扶持创业，吸引更多农民工回乡创业，为农村经济社会发展和新农村建设做出贡献。

　　加大农民工培训教育力度，全面提高农民工劳动技能和综合素质

　　当前农民工素质状况难以适应产业结构升级、城镇化进程的需要。只有大幅度提高农民工的素质，才能为我国制造业发展不断提供合格的产业工人，才能不断为城市输送文明合格的新市民，才能增强他们进城后自我维权的能力，才能把健全面向全体劳动者的职业教育培训制度落实到实处。

　　1、加强农民工职业技能培训。以提高农民工就业稳定性和就业质量为目标，重点培养技能适用型和技术熟练型农民工。要结合贯彻落实《就业促进法》，完善政府主导，官民并举，输出地与输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次的技能培训体系。形成按市场需求招标培训，政府购买培训成果，公私培训机构平等竞争，农民自主选择培训机构，促进培训效率和质量提高的新机制。大幅度增加政府对农民工培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面。建立政府、企业、农民工培训经费共担机制，劳动保障、农业、教育、科技、建设、财政、扶贫等部门要按照各自职能，切实做好农民工培训工作。一些地方试行在县市一级整合多部门农民工培训资金，统筹安排，形成合力，有效发挥资金作用，应该允许这种探索。鼓励企业对农民工进行职业技能提升培训，鼓励较大的企业和行业协会办职工学校、农民工学校，有计划地进行在岗职业培训。政府和行业主管部门监督企业按规定提取职工工资2%用于职工培训。重点扶持一批农村劳动力骨干培训基地，打造劳务品牌。在农民工中推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴，降低农民工参加职业技能鉴定的费用，使参加培训的农民工经过鉴定取得相应的职业资格证书或单项职业能力证书，推动农民工培训上水平。目前，城镇下岗失业职工就业再就业工作基本完成，就业促进法也开始正式实施，要让农民工平等享受城镇就业培训政策。

　　2、健全县域职业教育培训网络，实行免费的农村职业教育。扩大农村职业教育招生规模。面向市场，整合现有教育资源，公办、民办结合，加大政府对中等职业学校（含技工学校）和实训基地建设的投入，鼓励城市与农村、东部与中西部合作招生办学，厂校挂钩。实行免费的农村中等职业教育。对于未能进入中等职业教育的初高中毕业生，作为新增劳动力，增加投入，资助进行半年至一年的职业教育和技能培训。同时发展高等职业学校，招收农村高中和中职毕业生，以培养高级技术工人为主要目标，设立奖学金、助学金、助学贷款，逐步使高等职业学校的教师、学生与普通高等院校具有同等地位。保证农村职业学校教师工资待遇，提高教学质量。

资料来源:《人民日报》(2009年2月5日)
※转贴时有关图表省略

[ 本帖最后由 杰亮 于 2009-2-5 12:54 编辑 ]